立法层次不高法律效力较低

　　土地整治法治建设有待补齐短板

　　1998年修订的土地管理法第四十一条规定“国家鼓励土地整理”，这是我国首次在法律层面对土地整理作出明确规定，虽然只是原则性的规定，但迈出了土地整治法制化的关键一步。

　　自此以后，我国在土地整治方面的法律法规开始从无到有，矿产资源法、农业法、森林法、水土保持法等法律中也开始针对土地整治作出相关规定。

　　“目前，我国已从法律、行政法规、部门规章等方面对土地整治工作进行了规范，土地整治法制建设已取得初步成就，但还存在不少问题。”国土资源部土地整治中心蓝皮书课题组成员、国土资源部土地整治中心工程师任佳注意到，目前，我国土地整治相关规定散见于各种法律法规、政策文件中，缺乏专门的、适用于全国范围的土地整治法律法规。在土地整治实践中，解决具体问题的依据多为政策文件，存在立法层次不高、法律效力较低等问题。同时，部分法律法规、政策文件之间还存在冲突，不利于土地整治工作的开展。

　　此外，国土资源部土地整治中心蓝皮书课题组发现，由于相关部门在农田建设方面的职能存在交叉重叠现象，职能界定不清对土地整治的冲击和制约越来越大。

　　“在土地整治实践中，还存在程序不完备、运作不规范等问题。土地整治各个环节的具体操作流程还不完善，部分程序过于繁琐，不符合实际操作需求，导致土地整治项目实施进度缓慢。”任佳说，土地整治相关规定内容还不够完善：土地整治公众参与的形式、程序和内容缺乏具体规定，公众参与的法律地位难以保障；土地整治行业管理相关制度尚未建立，行业管理混乱；土地整治后期管护的相关规定还不够健全，管护主体的权利与义务、管护的任务与目标均未明确，同时缺乏对管护资金的规定。

　　对此，任佳建议，在国家层面，应加快土地管理法的修订进度，设立土地整治专章。同时，要加快制定土地整治专项法规，对土地整治工作的主要内容和重大问题作出更加细化的规定。另外，针对土地整治工作的关键内容制定实施细则，指导实际操作。在地方层面，要根据上位法的规定，积极制定或修改土地整治地方性法规和地方政府规章。

　　“土地整治影响范围广、触及利益深，开展这项工作既要明确规定涉及任务内容、程序方法的制度规范，又要妥善解决有关资金筹措、权属调整等重大问题，需要强有力的法治保障。”对此，国土资源部土地整治中心副主任郧文聚建议，近些年来，土地整治的综合成效日益显现，但法治建设的短板也不断凸显，法治建设滞后于实践发展的需要。要尽早出台土地整治法或土地整治条例及其配套法规，依法规划，依法实施土地整治探索，依法解决纠纷冲突，依法规范各类土地整治活动。

　　(本报记者 赵丽)