“红头文件”不在调整范围,但更不能“任性”

　　过去的2014年,“限行”、“限购”常常令人措手不及。

　　中国人民大学法学院教授莫于川告诉记者,深圳去年进行车辆限购并不是通过地方政府规章,而是深圳市政府做出了一个行政决定,也就是媒体所称的“红头文件”。“红头文件”指的是各级政府和政府部门发布的规章以下的,具有普遍约束力的决定、命令,又称“行政规范性文件”。也就是说,“红头文件”不属于法律的范畴,其效力甚至在最低阶的法律文件——地方政府规章之下,且由于没有统一的法律调整,在制定程序上比规章宽松很多。

　　社会各界对此次修改对“红头文件”进行规范寄予厚望。有媒体就报道称,新《立法法》将勒住“红头文件”这匹“任性”的马。不过这可能是一个误读。

　　3月9日下午,十二届全国人大三次会议新闻中心举行的记者会上,全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜在回答记者关于“限行”、“限购”的“红头文件”是否违法的提问时就回应称,现在媒体提到的“红头文件”,不是地方政府规章,不属于《立法法》的调整范围。

　　不过,郑淑娜表示,“红头文件”虽然不属于《立法法》的调整范围,但是没有法律、法规依据,更不能设定减损公民权利和增加公民义务的规范。我国监督法规定,本级人大常委会可以审查本级人民政府的决定、命令是不是符合法律、法规规定。如果不符合法律、法规规定,人大有权予以撤销。而这里所说的规范性文件,当然包括了“红头文件”。

　　中国人民大学法学院教授朱力宇告诉记者,目前,我国地方性法规的数量远远少于地方政府规章的数量,地方各级人民政府实行的民主集中制与地方各级人民代表大会实行的民主集中制相比,有很大差距。在首长负责制下制定的地方政府规章更容易体现的是部门利益、首长意志。

　　正因为此,新《立法法》作出规定:没有法律、行政法规、地方性法规依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

　　另外,新《立法法》也从实际出发作出规定,应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可以先制定地方政府规章。但政府规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人民代表大会或其常务委员会制定地方性法规。

　　莫于川的解读是,这就相当于上了个定时器,时间一到必须重新审查,能升级就升级,不升级就将废止。