监管措施滞后立法迫在眉睫

　　“‘黑飞’无人机通常是遭到举报后被查处,执法部门通常是公安机关。使用者即使拿到无人机驾照,会不会出现有证而不被相关部门认可的情况?”已经从事无人机航拍1年多的贺某认为,监管部门之间职责不明确,是他进行无人机驾驶最担心的事情。

　　无人机“黑飞”,相关部门将如何处置?重庆市公安局相关负责人介绍说,国家已经明确规定了无人机管理的职责。

　　空军负责空域划设及监管,组织对空中不明情况的查证处置,参与违法违规飞行活动的地面查处；民航负责无人机登记、驾驶员管理、飞行管理、飞行审批报备,对违规飞行活动进行地面查处；地方公安机关负责违法违规飞行器降落后的秩序维护和现场处置,配合有关单位对违法违规飞行的单位和个人进行查处。

　　另外,公安机关根据治安管理处罚法第二十三条第二项,可以对严重扰乱社会秩序的行为和第六十四条第二项之规定对无证驾驶行为给予治安处罚。

　　公安机关在具体处置过程中,根据相关法律法规,对构成犯罪的依法追究刑事责任,对违反治安管理的给予治安处罚,其他情况移交相关部门处理。

　　“通告”的发布,也表明公安机关已经意识到无人机对于公共安全的危害,并力求参与到对无人机的有效监管中。

　　根据“通告”规定,未经审批不得飞行无人机。这一规定有何法律依据?重庆市公安局有关负责人表示,国务院、中央军委根据《中华人民共和国民用航空法》联合制定的行政法规《通用航空飞行管制条例》明确规定了使用机场飞行空域、航路、航线及需要划设临时飞行空域的,均应当向飞行管制部门提出申请,经飞行管制部门批准后方可使用空域,以及实施飞行前,应当向当地飞行管制部门提出飞行计划申请,按照批准权限,经批准后方可实施等。因此,“通告”要求未经依法审批不得飞行无人机,有充分的法律依据。

　　“与井喷式发展的无人机市场相比,相关立法存在缺失、监管措施比较滞后。”中国民航大学副研究员刘晓山认为。

　　由于无人机“黑飞”闯祸不断,世界各国都在抓紧完善相关管理条例。目前我国关于无人机的法律法规存在较大空白,而美国在相关领域的经验,尤其是在空域的管理和划分方面的经验于我国而言具有一定借鉴意义。

　　美国联邦航空管理局(FAA)对于美国境内的无人机管理一向以严格著称,前不久,FAA刚对芝加哥航拍公司开出了20万美元的罚单。而紧接着美国新罕布尔州便出台了无人机管理法案,严格程度较FAA更胜一筹,业界称其为史上最严。

　　目前,我国出台了《民用无人机空中交通管理办法》等一系列规定,但上述规定的内容比较宏观、笼统,对无人机生产、销售、使用各环节没有详细的管理规定和实施细则,特别是对无人机低空空域的飞行活动没有明确的法律条文进行规范。

　　据重庆市公安局相关负责人介绍,针对无人机领域中出现的新情况、新问题,国家空管委组织起草了《无人机飞行管理规定》《低空空域使用管理规定》等文件,对无人机的登记、飞行管理、空域使用等作出了全面规定,正在公开征求意见；公安部公布了治安管理处罚法(修订公开征求意见稿),其中新增了对无人机违法飞行的治安处罚条款,也正在公开征求意见。

　　西南政法大学行政法学院讲师杜苏认为,公安机关有必要介入无人机的监管,要加强法治宣传和执法力度,严厉打击利用无人机开展违法犯罪活动。执法中会有无人机捕获的问题,作为强制行为最好也由公安机关来实施,这样也能对接现有法律框架,目前空警也是民航和公安双重领导。

　　“在空中,民航一般自己可以处理,但在地上离了公安肯定不行。试想民航带人在居民小区里四处抓‘黑飞’,这就很不正常了。”杜苏说。

　　杜苏认为,无人机参照载人航空器制定一个管理标准不难,但最好以部门规章的形式颁布,不要以政府内部文件的形式发布。目前专业立法领域经常出现的问题是,法律非常粗疏,各种概念全靠内部文件界定,但内部文件又不属于立法法上说的法源,很容易发生合法性争议,导致全盘效力紊乱。（记者 吴晓锋）

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　　4月14日至4月30日,四川成都双流机场接连发生9起无人机扰航事件。总计造成114个航班备降、超过40个航班延误、4架飞机返航、超1万旅客出行受阻被滞留机场。5月5日,四川省公安厅机场公安局召开关于近期查处成都双流国际机场净空保护区域无人机违法飞行案件的情况通报会:4月21日12时,戴某未经西部战区空军和民航空中管制部门批准,在成都市双流区协和街道锦江路五段一无名路进行无人机飞行操作。成都市公安局双流区分局对该男子作出了行政拘留5日并收缴无人机的处罚。4月22日16时许,夏某未经西部战区空军和民航空中管制部门批准,在成都市双流区永安镇凤凰村11组永安水库旁进行无人机飞行操作。成都市公安局双流区分局对该男子作出了行政拘留5日并收缴无人机的处罚。4月23日15时许,张某未经西部战区空军和民航空中管制部门批准,在成都市双流区永安镇毛家湾公园足球场内进行遥控模型飞机飞行操作。成都市公安局双流区分局对该女子作出了行政拘留5日并收缴模型飞机、电池及遥控器的处罚。

　　4月20日,江苏南京禄口机场发生一起因无人机影响航班正常起降事件,导致机场14个航班晚点。

　　5月1日,云南昆明机场被无人机干扰。据估算,当天共约42个航班(造成28个航班备降、4个航班返航和10个航班积压)、近万余名旅客出行受到影响。

　　5月8日16时30分左右,四川省绵阳市南郊机场分局接到南郊机场空管反映,称在附近某学校有人在放飞无人机。经民警调查发现,此次在南郊机场放飞无人机的男子姓蒋,系安州区某婚庆公司工作人员。据蒋某介绍,当天他放飞无人机是为他人拍照,飞行高度只有10多米,自认为不会对机场航班造成影响。鉴于蒋某的行为尚未影响机场航班的正常起降,南郊机场分局依据治安管理处罚法相关规定,以扰乱公共场所秩序对蒋某处以行政拘留5日的处罚。