公路收费的逻辑

　　对于中国高速公路，公众意见最大的估计就是其收费政策，据说现在世界上70%以上的收费公路都是在中国。自从2012年8月份开始中国政府决定在春节、清明、五一和十一等四个节假日对七座以下小汽车免费后，公众对高速公路免费的期盼又增加了很多。不过7月21日，交通运输部公布的《收费公路管理条例》(简称《条例》)修订稿则是打破了高速公路免费的梦想：政府收费高速公路在政府性债务偿清后，以及特许经营高速公路经营期届满后，其养护、管理资金可按满足基本养护、管理支出需求和保障效率通行的原则实行养护管理收费。

　　“贷款修路、收费还贷”

　　也真是如此，很多人将此称之为“高速公路将永远收费”并引发了诸多不满。不满的原因还是老调重弹，为什么其他国家的高速公路可以免费，而中国却要收费?大约是在3年前，我曾经写过短文，讨论中国高速公路为什么要有的模式，

　　一个可供佐证的数据是，1990年全国民用汽车保有量仅有551.36万辆，如果每年只靠这些汽车的燃油税来解决高速公路的筹建，那么中国高速公路拥有量断然不可能达到今天的成就：《2014年交通运输行业发展统计公报》表明，截至2014年底，全国高速公路里程11.19万公里，已经跃居世界第一。

　　在中国机动车拥有量已经进入世界前列的今天，能否实施像美国那样的燃油税制度

　　那么接下来的问题就是，，而不是像现在的高速公路收费制度为高速公路的运营和建设筹资?统计数据表明，中国庞大的汽车拥有量已经能够负担相关的费用：截至2013年底，中国共有民用车辆12670.14万辆，其中私人汽车拥有量是10501.68万辆;中国车船税473.96亿元，车辆购置税为2596.34亿元;2013年全国消费成品油为2.87亿吨，其中品种汽油和柴油分别超过0.93亿吨(1吨约1350升)、1.7亿吨(1吨约1190升)，按此计算，2013年征收的成品油消费税超过3000亿;换句话说，2013年与机动车相关的税收约为6000亿元。那么，在现行税率下要让公路的支出都是来自于燃油税恐怕还不太现实，收取通行费恐怕还是一个更为可行的方式。

　　国家统计局的数据显示，2013年中央和地方公共财政为交通运输行业共支出9348.82亿元，其中用于公路运输的支出约为4108.94亿元。照此算来，直接来自汽车及和燃油的税收估计已经能够满足相关的支出?需要指出的是，目前中国公路中相当一部分的费用并不是公共财政支出，而是来自使用者付费。据《2013年收费公路统计公报》数据显示，2013年，全国收费公路支出总额为4313亿元，而当年全国收费公路车辆通行费总收入为3652亿元，两者之间有662亿元的缺口。在总额4313亿元的支出中，用于还本付息支出3147亿元，养护经费支出390亿元，运营管理支出457亿元，税费支出214亿元，其他费用支出104亿元。如果以此来看，更为重要的一个现实是，随着技术原因，市场上出现了越来越多的非燃油车，如果再以燃油税为公路建设和维护筹集资金，马上遇到的一个问题就是，那些电动车可能无需为其在路上行驶而支付费用，而这和使用者付费的根本宗旨相违背。

【责任编辑：赖锋】

　　也正是如此，即便在美国这样以燃油税为主体的国家，最近也出现了由燃油费向里程计费的潮流。

　　美国于1956年制定的《联邦资助高速公路法》确立了交通专用的联邦燃油税，其出发点是基于“使用者付费”，即道路系统的主要受益对象是机动车辆的驾驶者，因此他们要为道路使用行为支付合适的税费。之所以这样考虑，很重要的一个原因是当年各种车辆的燃油效率比较接近，燃油消耗也就成为驾驶行为的衡量方式。但是随着技术原因，新能源汽车的出现使得传统的燃油税机制遭受严重挑战。根据明尼苏达大学赵志荣教授的总结，这种挑战主要体现在两个方面，一是燃油税已经无法体现“使用者付费”的逻辑基础;另一方面，高收入阶层拥有新车的比例较高，往往有比较高的燃油效率，和较低的燃油税负担;相反，收入较低的阶层大量使用的旧车往往有较低的燃油效率，因此对燃油税的贡献更大。这种“劫贫济富”的福利补贴，也与社会公平原则相悖。

　　也正是如此，近年来美国在积极探索按里程收费，而中国目前的公路收费制度实际上也是按照里程收费。换句话说，当年因为“贷款修路、收费还贷”逻辑而建立的收费公路体系，在新能源汽车大面积使用的背景下，居然会被歪打正着而与时代的技术背景相契合。

　　这并不意味着目前的收费公路体系就无可指责，比如说在ETC技术如此发达且人力成本逐渐走高的当下，目前的收费系统有没有必要维持如此高的人工收费比例？

　　当然，大规模的人工收费既导致了高昂的人力成本，同时还会导致收费口的交通拥堵—已经有足够多的研究证明，收费口是导致高速公路拥堵的重要原因。

　　而前段时间公布的《2014收费公路统计公报》居然还披露了一个更有意思的现象，即非营利性的政府还贷公路比经营性公路的成本更高：占全国收费公路里程64.0%的政府还贷公路收支缺口为1293.7亿元，占总缺口1571.1亿元的82.34%，其缺口比例远远超出其里程比例。在收费标准统一的前提下，为什么政府还贷公路的收支缺口会远远高于经营性公路?最为可能的原因就是，政府还贷公路的成本更高—包括投资成本和运营成本。

　　“免费的是最贵的”

　　由此而言，将来中国真的要减少个人在高速公路上的支出，最好的办法可能还是缴费，而且还必须是由经营性公司来收费。这样的结论虽然看起来是很荒诞，但如果仔细推敲却又是在情理之中，谚语早就说过，

　　作者：傅蔚冈 上海金融与法律研究院执行院长

【责任编辑：赖锋】