全面改革进程中的政府责任

　　市场改革三十年以来，已经从相当部分经济管理领域退出的政府，对于全体人民特别是基层民众的生活和幸福应该负有何种责任，一开始就一直在摸索，并没有既定的答案。一种曾经比较强烈的诱惑是，政府在经济领域退出的同时，也应该从社会管理领域退出，而让社会自治力量进行自我管理。1990年代以来流行的市民社会理论，认为市民社会可以提供制衡政府权力的重要机制，有力地保护个人权利，也使这种方案颇有吸引力。

　　今年年初的举国动员抗击南方冰雪冻灾的突发事件，也促使人们重新思考政府在社会管理中的位置问题。当广州火车站附近的滞留人群高达20万甚至80万的时候，当滞留在京广线和京珠高速路上的旅客受冻挨饿的时候，当受灾地区物价飞涨的时候，民众也容易想到，什么力量最应该，也能最有效最迅速地化解困难解决问题？

　　非常状况容易让常识呈现出来。中国的社会力量、社会组织和市民社会的确需要加大力度发展。不过遍观全球主要的现代国家，没有哪个国家的社会力量能够代替政府进行社会管理。市民社会监督政府是一回事，政府担纲解决各种社会管理难题又是另外一回事。

　　可以理解，随着改革推进，社会问题越来越多，舆论和民众都越来越频繁地呼吁政府承担起公共责任，让社会更公正公平，让社会更有秩序。这些呼吁，无疑显示，社会对政府在社会管理方面应负的责任，已经建立起新的共识。

　　与此同时，政府和民众对政府应该有何种作为也在建立新的共识。这种新的共识首先是如何更好地改革的共识。执政党基于对加强执政能力和巩固执政基础的紧迫性的自觉，转而极为重视大多数民众在市场改革中的生活状况和感受，力图使改革能够惠及全民。近年来，执政党在专家建议之外，逐渐注意吸纳普通民众的意见，一般民众关注的民生问题开始上升为首要的公共政策议题。执政党在新世纪提出的“建设社会主义和谐社会”和“科学发展”的政纲，就是执政党和多数民意互动之后结成的社会共识，即中国的改革更注重社会公平，要全面均衡协调可持续发展，而不再片面强调“效率优先”，避免失衡不协调发展。

　　这一改革的自我转型，仅靠推进市场化的经济体制改革已经很难实现，需要经济、政治、社会和文化领域的互动和全面改革，进一步说，“全面”之为“全面”，不仅在于领域覆盖的全面，而且在于所涉及的社会群体的全面。这就与此前推动经济改革之初“让一部分人先富起来”的策略有很大不同，今天的全面改革从一开始就有覆盖全部社会群体之势。比如，社会领域改革的目标是“建立惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系”。

　　这种覆盖全部领域和全部社会群体的全面改革，显然已经很难主要通过“退出”式策略来完成，执政党和政府必须积极进取，明确自身的社会责任和政治责任。

　　服务型政府与再分配制度

　　政府建立基本公共服务体系，意味着不以某一群体利益最大化为目标而以“基本公共服务均等化”为目标的系列社会政策的推出，意味着视野更全面的再分配机制的建立。例如，中国在2003年以来推出的社会政策包括全面取消农业税、推出农村综合补贴、全国农村义务教育免费、全面推进新型农村合作医疗、全面推进农村低保、全面推进廉租房、城市低保和开始推行城市全民医保等。这些社会政策事实上是市场化的一种逆向运动，即市场作为配置资源的主要机制运转的同时，政府通过再分配的方式，尽力在医疗、教育等与人类生存权相关的领域进行“去商品化”，从而把市场重新“嵌入”社会伦理关系之中。这种运动可以将“市场化社会”转变为“社会化市场”。

　　目前看来，系列社会政策在医疗和教育等领域陆续推出的同时，如何看待市场和政府在这些领域的作用的争论也一直在延续。不过，目前的争论主要集中在市场机制和政府作用如何配合才最好，已经很少有人完全拒绝政府介入医疗和教育领域建立基本公共服务体系，也很少有人有信心完全依托市场机制来满足最大多数人民的基本教育和医疗需要。这种张力的存在一方面显示这些领域改革的复杂性和难度，另一方面，也有利于监督政府在建立公共服务体系过程中的作为，使其保持节制和廉洁奉公。

　　另一种期待是，民间慈善组织和其他非政府组织能够在公共服务体系方面起主导作用。尽管中国的非政府组织和慈善组织都有待大力发展，社会慈善捐助的风气也有待培育，但期望它们取代政府的责任还是不现实的。

　　人民民主与有效政府

　　作为全面改革的重要一环，建立服务型政府的意义也涵盖了政治、经济、社会、文化诸领域。拿今年抗击冰雪冻灾来说，政府为民服务的公共能力就不止体现在维护秩序、解决民生难题等方面，在文化方面亦有重要作为。不少海外媒体注意到了中国人对“回家过年”这种文化生活习惯的坚持所散发出来的巨大能量和抗灾动力，也注意到了中央政府倾力出动保春运，对保护中国人的传统生活方式的重要意义。因为这中间包含了对民意民情的深微洞察，以及体恤民意、保护人民传统生活习惯的良苦用心。人民的幸福生活不仅是物质上的，而且是精神上的；政府建立公共服务体系的视野，自然也需要涵盖各个领域。

　　从这个角度看，建立服务型政府的行政管理体制改革，是人民民主建设和政治体制改革的关键一步。执政党建立服务型政府和建立公共服务体系的举措，本身就是人民民主在市场时代的一个重要成就。执政党在政府改革领域的重大进展，对“人民政府”宗旨的重新领悟，与近年来民众和媒体对社会公正及政府责任的不停呼吁，有莫大的关系。此后政府在建立公共服务体系方面要取得成效，亦有赖于民众和媒体的监督和推动。

　　为民服务型政府的成熟，对于今后人民民主建设和政治体制改革亦有着奠基性作用。在讨论政治转型的时候，人们往往关注公民社会发展、立法—行政关系和选举制度改革等方面，对一个有效政府的必要性则少有关注。其实，没有一个有效而紧凑的政府，很难实现稳定的政治转型。