一年一度的全国政协和全国人大会议本周相继召开,除了例行公事诸如审议政府工作报告、审议法院和检察院报告之外,今年的人大会议还会通过新一届国务院的组成名单,以及审议国务院机构改革方案,即最近内地媒体炒得热烘烘的大部制改革,将是本届两会的焦点议题。
国外媒体对于中国的机构改革兴趣不大,因为类似的改革在1949年以来已进行过几次,但效果并不明显,政府部门行政效率低,各部委自成王国、互相扯皮的现象一直无法消除,通常在改革方案提交审议时说得头头是道,但实行几年之后一切又打回原形。
国务院在1994年也进行过一次大规模机构改革,据当年任总理的李鹏在人大会议中所作的说明,“机构改革是为了保证政令畅通,转变工作作风,克服官僚主义,把反腐败斗争作为大事来抓,把勤政廉政作为考核干部的重要标准……”这些目标,到了今年进行另一次机构改革时,其实大部分仍然适用,是否反映了官僚架构存在的老问题仍然存在,积习仍然未清?
在1994年的机构改革建议,精简人员编制是其中一个重点,但这一回并不见提及,是否大部制落实之后,各政府部委的工作人员数目也不会大减?
精简人手和提高效率并不能简单画上等号,但以合并部门形成更大的部委,又是否可以解决当前的问题?据官方解释,推行大部制改革是为了切实转变政府职能,因应中国由计划经济转向市场经济,政府不能过多干预微观事务,故此在体制上必须走大部制管理的路,减少政府部门之间职能的交叉重叠。
把政府部门整合,加强沟通,简化各种程序,对提高施政效率应有一定帮助,香港在上个世纪七十年代进行的机构改革,也是在各部门之上设立各司负责统筹协调,这是各个政府通常都会做的改革。
可以说,中国的大部制本身并没有什么石破天惊的突破。至于改变政府职能、减少过多干预微观经济,也是一厢情愿之说,内地的现实国情是国民经济的战略行业绝大部分仍然是国企,国家仍然要参与大量微观管理,而且国企负上双重任务,既要盈利,又要照顾民生,政府如果不微观介入,又怎能发挥管理者的角色?
内地的宣传,把大部制演绎为可以发挥促进政府职能转变,建立决策权、执行权和监督权有效分离,相互配合又互为制衡的新机制。证诸世界各国的改革经验,单在行政部门内推行重组整合,是很难推动决策权、执行权和监督权有效分离的,只有行政部门以外的机构获得宪制上的权力,才可以有效地制约行政机关的权力。
(摘编自4日港报社评)
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