市场的归市场，政府的归政府

2006-06-09 13:44:08　　来源：南方周末　　【字号 大 中 小】

    市场的归市场，政府的归政府
    ———香港政府在房地产市场中的作用
    与内地相似，香港人口密度高、土地资源有限，它的房地产市场经历了1995—1998年的暴涨暴跌，但香港政府并未因此成为众矢之的。原因在于政府寻找到了干预与不干预的界限。
    
    在当前房地产失控的辩论中，各级地方政府成为学者和民众的众矢之的。由此引申出一个问题：政府在房地产市场中应负的责任和作用究竟是什么？

    我认为香港政府的做法提供了一个可供参考的答案。本人曾在香港生活四年，经历了香港房地产1995－1998年的大起大落，对香港的高房价和香港政府对房地产市场的管理深有感触。香港与内地相似，人口密度高，土地资源有限，它的经验会给我们一些有用的启示。
    
    发展二元住房模式

    香港房地产一直是一个商品化的市场。政府首次干预房地产始于1954年，出面安置了5万由于石硖尾大火无家可归的居民。同年，港府成立房屋委员会，开始建立和发展与商品房市场并行的公共经济房系统。房屋委员会由4位官员和21位社会各界人士组成；房屋及规划地政局局长兼任房屋委员会主席，房屋署署长兼任副主席。委员会负责对公共房屋的筹划、建造、改建、出租和管理等所有事项。

    1972年，房屋委员会制定了公共房发展规划，耗资54亿元；1987年它又制定了香港公共经济房的1987－2001年的发展战略。目前，香港的公共住房包括约19万个单位的房产权和67余万个单位的出租公屋。大约有300万人，占总人口30％的居民住在政府提供的公屋中，形成了二元的住房发展体系。我认为香港政府的成功主要是区别了商品房市场与经济公共保障体系是性质完全不同的两种模式，因此采取了两种不同的调控手段。
　　
    不干预商品房市场的政策

    商品房市场上的房屋是一种商品。政府对商品市场的基本原则是不干预。商品房市场按照商品交换的规律和游戏规则，通过供求关系和价格来调节。就像股票市场一样，政府在商品房市场上的作用是建立和完善市场机制，包括完善信息制度和法律制度来打击房地产交易中的欺骗活动，保证市场的公平公正。

    既然政府采取不干预政策，因而也不会对房地产的价格暴涨暴跌负责。香港房市从1995年起开始三年的暴涨，当时排队炒楼的人比比皆是。然而1998年后形势急转，金融风暴加速了房地产泡沫的破灭。许多先前投资房地产发财的小业主现在却发现成了负资产。市民们为什么没有指责政府呢？就是因为商品房市场本身就是具有风险的市场，就像投资者享有价格上涨的喜悦一样，他们也同样必须承担由于价格下跌带来的损失。

    当然，房地产市场和股票市场的一个重要区别是土地具有使用价值。政府是土地的所有者和供应者。为了尽可能减少土地供给量对市场的冲击，政府实行定期公布计划和拍卖制。

    1999年后，政府进一步改进为以市场为主导的“勾地表”制度，即定期(通常为一年)发布计划出让土地的清单，由开发商从中“勾”出其看中的地块，提出价格。一旦价格符合政府要求，该土地便进入公开竞标程序。除非有出价更高的竞标者，“勾”地的开发商将以原价获得该块土地。

    “勾地表”制度让开发商据其发展战略和对市场需求的估计，灵活地决定何时和有多少土地出售。政府的角色是提供足够的土地供应，保持市场平稳有效地运作，并通过土地规划，引导私人房地产公司，实现其发展目标。这一制度至今几经调整，整体运作正常，证明是利用市场竞争机制实现土地价值最大化的一种有效的方法。尽管它受到一些质疑，但找不到更好的替代方法，政府也无意更改。
    
    经济公共住房体系

    香港政府意识到公共住房体系不可能依靠市场的力量来发展，于是采取各种鼓励措施，直接干预它的发展。例如，政府对属于公共房所需的土地采取无偿拨付和低廉租金的形式给予补贴。政府赋予房屋委员会资源和财力，它在2005／2006年的资本支出额达到50亿元，仅对租房户每年的补贴就达到15亿元。正因为如此庞大的实力和政策上的优惠，房屋委员会才可以有效地推行公共住房计划。

    房屋委员会并不直接建设和开发，而是通过招标和合同的形式，将工程项目承包给专业建筑商。为确保工程质量，房屋委员会要求所有项目的承包商必须具有ISO9000标准证书。通过注册会员制，委员会有效地将这些建筑商纳入自己管理范围，并与他们建立长期稳定的合作伙伴关系。

    目前香港的公屋每年以新增近5万个住宅单位的速度扩张。公共房的价格通常要比私人住宅的价格低20％－40％。对于满足低收入条件的家庭，租金大约占他们收入的8％－15％(私人房租金占收入的的1／4)。
    
    香港经验的启示

    其一，政府应明确在私人商品房市场和低收入住房保障体系中的不同定位。我国的住房制度刚从一个完全的福利分房体系转到一个完全商品化的体系，还没有一个在市场之外的经济适用房体系。房地产市场还处于发展的初级阶段，地产商的欺诈，操纵市场和哄抬价格的行为已经引起民愤。政府在这种形势下做出的行政打击措施是可以理解的。但是，试图在商品房市场中推行经济廉价房的住房保障体系，运用行政手段来进行调控，会造成政府职能在商品房市场上的错位，并不能达到目的。

    其二，政府在商品房市场中应尽可能地减少干预。即使需要调控，干预的手段也只能是经济手段———信贷、利率和税收政策，而非直接的价格控制。正如政府在股票市场中的作用那样，建立一个良性的市场机制，提供公平、透明的交易环境。为减少土地供给影响，政府不设立卖地收入目标，保持清晰及可预测性的土地供应链。

    其三，政府直接运用其土地资源、财力和行政手段，帮助没有能力租住私人物业的低收入家庭。可设立专门职能机构，资金列入政府预算。由国土房管局局长挂帅，全权负责经济住房的规划、工程和租售管理。□吴立范