建设新农村　调整公权力更重要

2006-06-06 11:28:27　　来源：瞭望周刊　　【字号 大 中 小】

    在新农村建设实践中，由于部分地方政府对相关法律的理解不够全面，在农村土地实践过程中，容易存在一些片面认识。

    目前比较集中的片面认识有两点：一是以保护土地集体所有为名，无视农民对农村土地所享有的权利，以至出现公权力干预过多等问题。其表现为随意调整承包地、限制土地承包权的依法流转、在征地过程中过多截留征地补偿款等侵犯农民土地权利的现象。

    二是以保护农民土地权利为名，放弃政府监管职能的放任主义。有些地方政府对农民土地承包不闻不问、对农民分配土地征地补偿收入袖手旁观，这同样是对农村土地的不负责任。

    我们应该认识到，农村集体经济组织对土地的集体所有权，与农民对土地的承包权同等重要。在私法上讲，一为自物权，另一为他物权；从公法上讲，不论是所有权还是承包权，都是宪法所保护的财产权。从公权力的角度来看，自物权也好，他物权也好，都是公权利必须尊重保护，也必须予以一定限制约束的权利。

    以上述视角观之会发现，公权力干预过多会破坏市场经济中应有的财产权制度，而无故放弃对集体土地的监管，同样不符合现代公法的基本原理。

    我们可以从具体制度上对以上问题作进一步分析：

    其一，根据《农村土地承包法》的规定，县乡两级政府负责农村土地承包的指导和管理，但该法同时规定任何组织和个人不得干涉、侵犯农民的土地承包权。然而在实践中，什么是合法的管理，什么又是不合法的干涉？二者的界限在何处？《农村土地承包法》并没有明确。由此，有些人可能打着“管理”的旗号将公权力推进到农民依法享有的承包权的范围之内；另有些人可能以不能“干涉”为借口，对农民承包事宜听之任之，甚至在出现了家族势力操纵承包、妇女承包权被侵犯等情形时，也以尊重农民土地承包权而一推了之。

    其二根据《土地管理法》、《国有土地使用权出让和转让暂行条例》，我国的县以上政府的公权力均可以介入土地征用市场。不是部分介入，而是全面介入，即所有的农村土地（法律规定国有的除外）均必须经过国家的征用才能进入土地流通市场。这种公权力的介入，如果在82宪法时期是合宪的，在93修宪之后是否合宪就颇值得研究。

    因为1982年时的“公共利益”是计划经济时代的“公共利益”，现今宪法中的“公共利益”是市场经济时代的公共利益，二者的区别是不容置疑的。在市场经济的中国，公权力可能只能在真正的“公共利益”需要时才能做运动员，而在大多数场合（工业园区建设、商业区建设、住宅区建设等），公权力可能只能是土地流通市场的裁判员而不能是运动员。否则，很难与93修宪之后的公权力运行规则相符合。

    只有从保护农民权利和调整政府公权力两方面着手，才能真正理顺政府、集体、农民三者之间对于农村土地所各自享有的权利。以目前国情看，“调整公权力”似乎更为重要。

    首先是政府理性退出。对于集体或农民对农村土地自物权或他物权的纯市场行为，政府不做当事人，而是由农村集体经济组织、农民按照《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》依法自主决定承包的方式、承包权的流通、承包土地的经营等等所有能由市场调节的问题，政府不必也没有能力替代农民的市场行为。此中一个关键问题是，要相信农民完全有能力照顾好自己的利益，就像城市中的市民在市场经济中能够充分维护自己的合法权益一样，因为农民对农村土地的权利是他们最后的依靠。

    应尽快修订《土地管理法》和《国有土地使用权出让和转让暂行条例》及地方的配套性法规，除公益征收外，政府从土地流通市场坚决退出。在公益征收方面，既然政府是运动员，就必须遵守市场规则，公平参与交易，不得凭借公权力侵犯农村集体和农民依照《宪法》所享有的对农村土地的权利。在其他土地流通市场方面，政府不再参与交易，谁用地谁去交易，让市场规则去调整交易者的权利义务关系。

    其次是促进政府权力理性回归。就中国目前的农民土地权利而言，放任自流并不可行。一些地区由于公权力的淡出，家族势力开始抬头，小户、外来户的利益受到侵犯，而农村妇女土地权利受到侵犯更在一定意义上成为普遍现象。在发达地区，征地有时成为难题，在少数地区，征地甚至酿成社会不稳定因素。在这诸多问题中，公权力的复位问题越来越显得重要。如果说，公权力的存在价值之一就是为了协调利益关系的话，在农村土地这一牵涉到诸多方面重大利益的事情上，公权力没有任何理由旷课。（刘泽军）