公权戒律，“控权” 与“护权”并重

　　一个企业的成立要经历上百公章的检验，一个公民的一生要忍受无数关卡的审批……这曾是中国社会司空见惯的景象。其中最为典型的黑色笑话是曾在郑州市出现的“馒头办”，一个小小馒头的产销，都必须经过“馒头办”层层审批。而为了争夺审批权背后的“创收”效益，数家“馒头办”审批人员还在郑州闹市动了粗。

　　而今，这类阻碍经济、扰民不止乃至滋生腐败的荒诞场景已在现实生活中大为收敛，这一切的变化要归功于2003年8月诞生的行政许可法。

　　正是行政许可法，承担起了防范公权不当干预、践踏民权的历史重任，其中最具分量的立法策略是，行政许可法高度集中了行政许可的设定权，除了全国人大及其常委会、有立法权的地方人大及其常委会，以及中央和省级人民政府在法定条件下可以设定行政许可外，包括中央各部委在内的其他国家机关一律丧失了行政许可设定权。这是行政权力刮骨疗毒式的一次自我革命，它意味着，以“红头文件”为代表的“滥审批”、“乱审批”现象，从此在制度源头被彻底堵死。

　　从法制进程观察，行政许可法亦是中国行政程序法制建设的关键一环。此前，启动“民告官”的行政诉讼法于1989年初试啼声，遏制“乱处罚”的行政处罚法于1996年横空出世，国家赔偿法、行政监察法、行政复议法等等也不断加入约束行政权的立法阵营。而在行政许可法之后，行政强制法草案已在立法机关接受了两次审议，行政收费法亦在孕育之中……经历二十多年的立法努力后，“控权”行政法的一条龙建设已近尾声，一个完善的“法治政府”制度平台不再遥不可及。

　　现代法治理念所引领的行政法，说到底是一门平衡公权和民权的艺术，即如何在授予行政机关必要权力的同时，约束权力的行使，并保护公民的合法权益。这种“控权”与“护权”并重的立法精神，贯穿于行政许可法这样的扛鼎之作，也是最近五年行政法所秉持的基本立场。

　　2003年6月出台的居民身份证法，全面扩大了发证范围，进而开启了一个“人人有权持权”的公平时代。这表明，身份证制度不再仅仅被视为一种管制手段，而是开始转变为公民身份的确认、公民权益的载体，“管理”与“服务”并重的制度功能就此发端。而该法对警察查验证件等权力的严格限制，更是直指现实生活中“乱查”、“乱扣”身份证等侵权现象，清晰可见从“保障社会稳定”到“保护公民权益”的思维变迁。

　　2005年8月问世的治安管理处罚法，虽然为适应治安形势扩大了警察权限，但也设置了保护民权的基本底线。而在审议过程中新增加的“执法监督”一章，更昭示了从“警察国家”向“法治国家”转型的立法努力，诸多滥用警察权的“劣警”、“恶警”行为，都被纳入制裁之列，并且须向受害公民承担赔偿责任。

　　即使是2007年8月通过的突发事件应对法，也没有允许政府在紧急情况下“为所欲为”，而是在审慎赋予其必要的应急权力的同时，最大限度地坚守着公民权利的防线。最为典型的一例是，为了防止政府压制公民的知情权、言论权和监督权，曾经写入草案的新闻媒体“不得违规擅自发布突发事件信息”的有关条款，最终被摒弃。

　　为公共权力套上法制缰绳的同时，法律的触角也延伸到了执行公共权力的公职人员。2005年4月27日诞生的公务员法是中国现代文官制度的一次空前变革，公开选拔、引咎辞职、竞争上岗等官场“新政”在法律层面得以确认，在力图破解任人唯亲、腐败僵化等官场陋习的同时，也在宣示着“治国先治吏”的理念。

　　自然，对有着悠久专制主义传统、又长期实行“行政独大”体制的中国而言，行政法并不能轻而易举地褪去“治民”、“管束”的国家主义色彩。比如，治安管理处罚法对行政处罚范围、种类的大幅扩张，仍令人心存忧虑。而民心期待的官员申报财产制度没有写入公务员法，也不免让人深感遗憾……自由平等、民权至上的价值理念要全面主导中国的行政法建设，还须经历更多的磨炼。