良田沃土重焕生机——福州滨海新城探索打造耕作层剥离再利用新模式

　　摘要：近年来，面临保护耕地和保障发展的双重任务和压力，滨海新城全面推行建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用新模式，将耕作层肥沃土壤“搬”到贫瘠土地上“重获新生”，既改良了土壤种植条件，又提高了农户生产效益，有效实现保障占用耕地和补充耕地的数量、质量双平衡。本文梳理了滨海新城耕作层剥离再利用的经验做法，并从技术和政策等方面提出意见建议，力求为全面推广提供参考与借鉴。

　　近年来，面临保护耕地和保障发展的双重任务和压力，滨海新城全面推行建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用新模式，有效实现耕地占补“数量”和“质量”双平衡。自实施以来，共产生旱改水指标1000多亩，提升产能40多万公斤，节约各类指标费用约3亿元，提质改造及损毁耕地复垦项目面积320亩，挽回损失产能20多万公斤。

　　一、滨海新城耕作层剥离再利用的实践经验

　　为做好耕作层保护和剥离工作，滨海新城创新机制，先行先试，围绕“谁来剥离”、“钱从哪来”、“哪些要剥”、“怎么剥离”、“用到哪去”进行了积极探索，建立了一套涵盖表土剥离、存储、运输、再利用等全过程的工作机制。

　　一是应剥尽剥，即剥即用。坚持科学规划、因地制宜的原则，在项目用地划拨、出让前期，进行全面的调查研究、现场踏勘，详细检测每一宗地块的土壤有机质含量、酸碱度、盐分、重金属残留等指标。经评估适宜剥离的耕作层，均应剥离再利用。同时，为降低剥离的耕作层发生次生污染、生物多样性减少的风险，加强与土地整治项目相结合，保证耕作层土壤剥离和利用在时间、空间上的衔接，尽量做到“应剥尽剥，即剥即用、就近利用、少储少运”。目前，滨海新城耕作层剥离的土壤，主要就近用于土地复垦、高标准农田质量提升、中低产田土壤改良、损毁耕地修复以及其他农用地改良和城市绿化等项目，对于不能“即剥即用”的耕作层土壤，暂时存放于专门划定的储存区内。2018年以来，滨海新城耕作层剥离项目共18个，总面积1200亩，剥离土方量24万立方米，主要用于旱改水项目。

　　二是政府主导，国企推进。建立“政府主导、国企推进”的工作机制，由福州新区集团、领航土地房屋开发有限公司两家国有企业作为项目业主，负责耕作层剥离再利用项目立项申请，委托第三方出具土壤质量测评报告、编制耕作层剥离再利用设计方案和预算书，组织开展耕作层剥离、运输等工作；发改部门负责规范立项，根据业主申请和全区耕作层供需情况的实际，立项耕作层剥离再利用项目，确保剥离立项规范化；临空管委会、征迁指挥部及镇（街）负责督促用地单位按照标准履行剥离义务；国土、林业等职能部门及属地镇村负责对接耕作层存储、再利用；农业、交警、城管等部门负责为耕作层剥离、运输、堆放提供相应支持，进而打造多部门联动、协调推进的工作格局。

　　三是政府买单，群众受益。按照政府投资，政府和群众共同受益模式，耕作层剥离再利用项目经费由市、区两级财政共同出资，有效保障建设资金需求。具体包括，财政审核后的耕作层剥离相关费用、项目业主收取的项目管理费（项目审定总投资*5%）及财务成本（年利率6%）、土壤堆放场所及后期管理费用等由市、区两级财政共同列支；耕作层再利用费用包括运输、覆土平整等费用由区财政列支。实施耕作层土壤剥离再利用以来，群众在不花费一分钱的情况下，对现有中低产田进行覆土改造,切实提升了耕地质量,改良了种植结构，提高了农产品品质，粮农收益实现了增长。比如，文岭镇1468亩旱改水项目，覆土后实现土壤有效增肥、地表土层增高，消除了水淹隐患，改善了农业种植结构，当地逐步改种高附加值农作物；后董村农田覆土后，土壤有机质含量从2g/kg提升至15g/kg，农作物产量明显提高，实现农业增效和农民增收。

　　四是全程监管，闭合链条。坚持“百年大计、质量为本”理念，建立工作监理制度，引入监理机构，对剥离、运输、堆放、覆土进行全过程管理，农业、交警、城管等部门充分发挥职能作用协助监管，做到紧跟紧盯，防止建筑垃圾、废土掺入。实行严格检查验收制度，竣工后由施工单位、监理单位、业务负责人三方验收，出具测量报告，经第三方审核确认后组织结算，形成一条闭合监管链条。同时，在监理单位严格监理下，走群众路线，让农民群众也积极参与工程建设的监督检查。通过一系列制度的严格落实，确保了滨海新城土地开发开展耕作层表土剥离利用的高质量。

　　五是节约成本，提高效益。一方面，耕作层剥离再利用新增水田指标模式，有效缓解耕地指标难题。原先外购补充水田指标价格20-30万/亩，年投入约10亿，而剥离覆土再利用形成的水田每亩成本约2万元，仅为外购指标的十分之一。以文岭镇为例，2019年完成土地整理面积2050亩，其中旱改水面积1000多亩，不仅产生3亿元以上的直接经济效益，还极大缓解耕地指标问题。另一方面，通过“植皮手术”，有效改善土壤有机质含量，进而改良种植结构。长乐区地处东南沿海，现有耕地中中低产田约占40%，耕地沙化、盐碱化严重，由于中低产田效益低下，部分耕地被抛荒，耕地后备资源极其匮乏，人地矛盾异常尖锐。土壤剥离再利用实践证明，一亩肥沃的耕作层表土可以成功改良约0.6亩土地，每年可以大量再造优质耕地或改造中低产田等，既落实中央耕地占补平衡要求，又解决用地报批难题。同时，相关村利用耕作层剥离项目奖励金进行人居环境改造提升、美丽乡村建设，将发展的红利实实在在的惠及全体村民，带动了农户改造土地的积极性，助力实现乡村振兴。

　　二、全面推进耕作层剥离再利用的相关建议

　　滨海新城推进耕作层剥离再利用的探索与实践，有力促进了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，提升了补充耕地的质量。但如何在全市层面进行统筹规划、完善标准，使耕作层剥离的经验做法得到更好的推广和应用，使局部剥离的耕作层能够在全市范围内及时有效的利用，还需要加大市级层面的统筹力度。

　　一是全面推广应用。为进一步提升土地集约化利用水平，建议规划部门将在全市范围内梳理盘整可利用的项目地块，按照“运距最短、成本最省”原则，建设多个推放点，明确堆放点的辐射范围，制定堆场保护标准,将剥离出的土壤有效利用起来，减少二次转运成本，真正实现“就近、方便、经济、适合”。

　　二是完善技术标准。建议由相关部门牵头，研究制定调查、评价、规划设计、剥离、运输、储存、覆土各个环节的技术规范，通过加强对剥离的耕作层土壤的检验监测，探索耕作层分类利用将质量相对较好的土壤用于土地整治项目质量提升，保证农产品生产安全和品质，将质量相对较差的土壤用于城市绿化、苗木种植等。

　　三是强化制度保障。建议制定出台加快耕地耕作层土壤剥离再利用相关法律条规和配套政策，细化明确剥离范围、利用方向、工作程序、各主体职责、工作内容、资金来源和奖惩措施等内容，鼓励引导各类市场主体自筹资金参与到耕作层剥离再利用工作中来，通过行政管理、市场经济双重手段促进耕作层剥离再利用工作全面协调发展。

　　（长乐区委深改办）