养殖海权改革福州实践的价值和启示

鉴江镇通过“以村管海”模式，进行养殖海权改革，实行五村共管。同时，将“海权改革+渔排改造”有机结合。陈世强 摄

童桂荣 余钦明 杨习斌

福州作为首批国家海洋经济发展示范区，是全国较早探索养殖海权改革试点的城市。试点工作从2019年开始，目前已在福州市连江县、罗源县、福清市、长乐区、马尾区等5个县（市）区的21个镇49个村全面铺开。从试点情况看，养殖海权改革试点探索出养殖海域国家所有权、村集体使用权、渔民个人经营权“三权分置”，（海域）不动产权证、水域滩涂养殖证“两证联动”的海域资源要素市场化配置新机制。试点村普遍反映，养殖海权改革能有力促进“规范用海、强村富民、渔业兴旺、渔村和谐”。

试点实践表明，养殖海权改革的福州实践是推进海域资源要素市场化配置的有效机制、推进沿海渔村乡村振兴的重要途径、践行“两山理论”的“海上样板”、更高水平推进新一轮“海上福州”建设的新举措。

福州养殖海权改革的主要实践

统一规划，科学布局养殖海域。

一是市、县两级政府统一编制海域养殖规划。在充分尊重历史现状和渔民意愿的前提下，根据国土空间规划和环境保护规划，市、县两级政府统一编制海域养殖规划，科学设置养殖区、限养区、禁养区，明确养殖区可以开展养殖生产、限养区满足一定管控要求前提下可以开展养殖生产、禁养区禁止养殖生产。

二是村级编制养殖发展专项规划。市、县两级渔业主管部门指导开展村级海上养殖发展规划编制工作，进一步明确养殖区、限养区环境承载力，控制养殖总量和密度，优化养殖品种结构和空间布局。

三是健全四级联动规划落实机制。将养殖规划执行落实情况列为市、县各级各部门生态环境保护督察的重要内容，建立养殖规划执行情况“一季度一通报”制度，利用航拍卫星、无人机和海上人工拉网式巡查等方式，联动推进养殖规划落到实处。

“三权分置”，明晰海域产权主体。

一是明确海域国家所有权。根据《中华人民共和国海域使用管理法》，明确海域国家所有权，任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域；明确任何组织或个人使用海域的，必须依法取得海域使用权。

二是确认村集体海域使用权。根据《中华人民共和国海域使用管理法》和《中华人民共和国渔业法》，将规划用于养殖的海域确认给村委会从事养殖生产，即村委会依法向县资源规划部门缴交海域使用金，县海渔部门和资源规划部门联动核发（海域）不动产权证和水域滩涂养殖证，从而实现“养殖海域所有权属国家、使用权归村集体”的分置。

三是盘活渔民海域经营权。在对渔民养殖范围等信息进行审核的基础上，村委会公开、公平、公正地向渔民出让养殖海域经营权，经村民代表大会表决通过后，向渔民发放养殖凭证并依法收取海域养殖租金，实现“养殖海域使用权归村集体、经营权归渔民”的分置。

凭证管海，规范养殖用海行为。

一是构建海域空间“一张图”。开发海上养殖网格化智慧管理系统，以遥感影像为底图，建立海上养殖台账，实现养殖数据和空间信息“一张图”管理。

二是规范海上养殖“一本证”。试点村委会向渔民明确包括身份信息、养殖品种、养殖方式、养殖期限、养殖四至坐标等内容后，发放养殖凭证，市、县两级海渔部门进行过程性监督。

三是探索海洋行政执法“一体化”。健全养殖凭证管理制度，采用“线上遥感+线下巡逻”方式，实现动态监管。组建海上养殖管理队伍，探索资源规划部门和海渔部门的“大综合一体化执法”，强化渔民“凭证用海、按需用海、有偿用海”意识，规范海上养殖管理。

创新赋能，激活养殖凭证功能。

一是赋予“物权凭证”功能。养殖凭证既能体现养殖规模的合法性，又能体现养殖行为的真实性，是银行评估渔民海上养殖生产产值的重要参考。

二是赋予“信用凭证”功能。养殖凭证体现了个人依法依规用海信息，形成对渔民的完整评价和信用，从而赋予养殖凭证作为信用凭证的功能基础。

三是赋予“金融凭证”功能。银行基于养殖物权功能、信用功能，开发面向渔民、利息优惠、审批简便的多种金融产品，拓展渔民贷款融资渠道，促进渔民增产增收。

强化组织，确保改革有序有效。

一是坚持党建引领。试点工作始终在试点村党组织统一领导下开展，成立专项工作小组加强组织领导，重大事项集体研究决策，鼓励引导党员在试点工作中充分发挥表率作用，创新设立“海上渔排党支部”方便服务党员群众，因地制宜发展特色渔业。

二是注重发挥群众主体作用。在养殖海权改革过程中注重政策宣传和解读，试点方案充分听取吸收群众意见，试点过程充分发动群众参与，让试点成效更多更公平地惠及全体群众。如，罗源县鉴江镇试点村针对海区规划、出让价格、海域管理等涉及村民利益的重大事项，在广泛听取村民意见的基础上，经过党支部和村委会联席会议研究后，提请村民代表大会表决。

三是强化依法依规。试点过程中，坚持依法依规科学确定养殖用海规模和布局，开展“三权分置”和“两证联动”工作，切实加强养殖用海监管，稳妥处置养殖海域纠纷，既有序有效推进试点改革，又维护社会稳定。

福州养殖海权改革的主要成效

从试点成效看，养殖海权改革的福州实践在“规范用海、强村富民、渔业兴旺、渔村和谐”等方面成效突出。

进一步规范了养殖用海秩序。养殖海权改革实现养殖海域产权从“谁占谁有”向“国家所有、村集体使用、渔民有偿经营”转变，实现养殖海域从“无序乱用”到“有序开发”转变，“凭证用海、有序开发”的可持续发展理念得到渔民的广泛认同。截至2023年底，在福州市开展养殖海权改革的49个村中，共发放村级水域滩涂养殖证17000公顷，发放率达98.1%。

进一步促进了渔民提效增收。养殖海权改革通过（海域）不动产权证和水域滩涂养殖证“两证联动”，探索出村委会或村集体股份经济合作社以及村级联合体将养殖凭证发放给渔民，有效降低渔民获得合法养殖用海生产经营的制度成本。同时，养殖海权改革创新赋予养殖凭证金融功能，有效降低贷款渔民的直接或间接融资成本。据不完全统计，2019年以来，福州市海上养殖新增贷款余额超6亿元，仅贷款利息部分，每名涉改村渔民平均每年节省逾1万元。

进一步强化了战斗堡垒作用。养殖海权改革前，渔村的村集体靠出让养殖海权得到的收入几乎为零，往往“靠海吃不到海”。养殖海权改革后，村集体凭借养殖凭证向承租渔民依法收取海域养殖租金，村集体收入普遍增加。海域养殖租金收入主要用于为老人缴纳医保、为学生设立奖学金和开展美丽乡村建设等民生工程，使得渔村社会福利和保障进一步改善、人居环境进一步提升，基层战斗堡垒的组织力不断增强。据统计，在养殖海权改革成效明显的7个镇21个村，平均每个涉改村的村集体增收45.8万元，养殖规模较大的渔村的村集体增收甚至超过100万元，涉改村60岁以上老人的医保费用基本实现村集体收入兜底。

进一步推动了乡村产业发展。养殖海权改革稳定渔业生产经营主体的生产预期，提升投资积极性，加快资金等生产要素向沿海乡村流动，涌现出一批“一村一品”示范村和省、市乡村振兴示范村，有力促进渔业发展，保障福州市海水养殖产品供给。2023年，福州市水产品产量308万吨，渔业生产总值692亿元，居全国前列。

进一步促进了渔村和谐稳定。长期以来，海上养殖界限不明、权属不清，关系错综复杂、民间纠纷不断。养殖海权改革通过确权颁证，有效清退一批“祖宗海”“门前海”，将传统的“谁占谁有”的涉海关系转变为“凭证用海”的法治关系，渔民知法、守法、用法的观念不断增强。各涉改镇村通过认真排查和调解，大量的历史纠纷得到有效处理，隐藏矛盾得到合理解决，试点村基本没有新增的养殖海权纠纷。据对7个镇21个涉改村的统计，与2019年改革前相比，养殖用海纠纷下降50%以上，有效消除沿海乡村大量历史遗留问题和不稳定因素，提升渔民参与基层治理的积极性。

福州养殖海权改革的启示

养殖海权改革是推进“要素市场”统一开放的新尝试。完善要素市场化配置是建设统一开放、竞争有序市场体系的内在要求。养殖海权改革的福州实践，创新构建“海域所有权国家所有、使用权确认给集体、经营权渔民有偿按需申请”的“三权分置”制度，同时（海域）不动产权证和水域滩涂养殖证“两证联动”，完善了养殖用海的产权制度和要素市场化配置，实现养殖海域从“无效资源”向“有效资产”的转化，促进海域资源要素自主有序流动，提高要素配置效率。

养殖海权改革是实施乡村振兴战略的新抓手。产业振兴是增加农民收入、促进乡村振兴的重中之重，也是实现共同富裕的关键所在。养殖海权改革的福州实践，促进了渔民增收增效，推动了特色养殖产业发展，有效壮大了渔村的村集体经济，使得渔村基础设施不断完善、人居环境有效整治、公共服务水平显著提升，渔村群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

养殖海权改革是践行“两山理论”的“海上样板”。“两山理论”深刻揭示了生态环境保护和经济发展之间的辩证统一关系，养殖海权改革是践行“两山理论”的“海上样板”。养殖海权改革的福州实践将生态化养殖用海贯穿全过程，控制养殖总量和密度，优化养殖品种结构和空间布局，推进生态网箱、浮球应用替代，将过去的“粗放散养”转变为现在的“按规养殖”，体现发展和保护的统一；通过明确海域自然资源的产权主体，并创新赋能养殖凭证的功能属性，实现资源向资产、资金的有效转化，创新海洋资源生态产品价值实现机制。

养殖海权改革是提升基层治理现代化水平的新路径。乡村治理体系和治理能力的现代化是一个系统性工程。养殖海权改革的福州实践，规范渔民养殖用海行为，有效改变渔民“祖宗海”“门前海”的错误认识 ，增强产权意识和法治意识，有效减少养殖用海纠纷；渔村治理手段不断创新，村集体收入增加，渔村人居环境改善，有效增强村级党组织的政治功能和组织功能，渔村党组织建设进一步加强。

养殖海权改革是更高水平推进新一轮“海上福州”建设的新举措。“海上福州”建设30周年，改革开放始终是主题主线。养殖海权改革的福州实践是深化养殖海域产权制度改革的积极探索，是践行大食物观、“向江湖河海山要食物”的新实践，是海洋渔业高质量发展的制度保障。养殖海权改革是持续推进“海上福州”建设的产物，也是“海上福州”建设改革创新的重要样板之一，必将为更高水平推进新一轮“海上福州”建设提供有益借鉴。

（作者单位：福州市海洋与渔业局）