新闻观察1+1｜唤醒“沉睡”的土地

“开发区在发展进程中留下一些历史遗留问题，其中一项便是低效用地的存在，一边是大量低效用地在‘沉睡’，另一边是能拉动经济的好项目无地可用。这片正在开发建设的项目，曾经也是一块低效用地。”日前，福兴经济开发区相关负责人指着开发区内正在动工建设的A2-B光电产业园项目介绍说，这片占地29.67亩、曾是南方建材市场厂房的“沉睡”土地，如今通过收储出让再开发，迎来新生机。

福兴经济开发区内正在动工建设的A2-B光电产业园项目效果图。（福兴经济开发区供图）

土地，是产业发展、项目建设的必备要素。在福州，南方建材市场厂房等类似地块受历史原因影响，一度陷入低效利用境地，成为制约城市发展的瓶颈。如何唤醒“沉睡”的土地资源，创造更高的工业亩产？根据市委、市政府的工作要求，市自然资源和规划局紧抓低效工业用地盘活的关键一步，科学规划、精准施策，一体推进土地资源整合、用地效益提升、空间环境优化，走出一条土地高效利用的新路子。

自2021年开展园区标准化集约用地三年攻坚行动以来，全市采取收储后集中出让、并宗开发盘活低效用地等方式，处置批而未供、闲置土地和低效工业用地7.8万亩，清理围填海历史遗留问题2.9万亩，通过向“存量”要“增量”，拓展产业发展空间。去年9月，福州入选自然资源部全国43个低效用地再开发试点城市。

福州台商投资区松山片区厂房林立。陈捷阳 摄

低效用地从何而来？

低效用地，对大部分市民而言还是一个略显陌生的名词。什么是低效用地？它对经济发展与城市建设有哪些影响？近日，记者前往市资源规划局，探寻问题答案。

“低效用地是指布局散乱，低效利用、用途不合理、改变批准使用功能，建筑危旧、设施落后的村庄用地和城镇用地。”市资源规划局利用处负责人说，与批而未供、闲置土地不同，低效用地上的建筑已投入使用，但受上述因素影响，未能充分激活发展潜力，造成土地资源浪费。随着产业结构的调整，受产业生命周期影响，一些企业经营不善、不适应市场需求等，逐步退出或转移，也容易留下一些低效用地。

近日，福州在此前《福州市开发区低效用地认定及处置办法》《工业（产业）园区低效工业用地认定与处置指南》基础上，出台《福州市低效用地调查认定标准》，涵盖低效村庄用地、工业用地、仓储用地、城镇居住用地、商业服务业用地和公共管理与公共服务、交通、市政公用等设施用地。此外，历史遗留用地和围填海历史遗留问题也在这一范围。

上述负责人说，低效用地因落地时间早，大多拥有较好地理区位，却未能带来与之匹配的经济效益；部分低效用地更影响了建设用地的有效供给，导致一些引进的大项目、好项目用地未能得到保障，在一定程度上影响了福州市经济社会发展；部分工业项目集约利用程度不高，社会经济效益差，也造成较大的土地资源浪费。

“创新探索多元方式盘活存量土地资源，让存量变增量，为福州高质量发展进一步蓄势增能，刻不容缓。”上述负责人如是总结。

福兴经济开发区晋芯科技园A1地块项目加紧施工。（福兴经济开发区供图）

低效用地怎样盘活？

眼前，工业厂房雏形已现，开工在即；远方，工程车辆穿梭不停，新一批项目火热施工……连江可门经济开发区内一块工业用地上，建设正酣。就在两年前，这还只是一块长期闲置的荒地。

“这块用地曾是福建申远新材料有限公司厂房及配套项目用地，总面积约50.78公顷。”连江可门经济开发区相关负责人说，这幅地块在开发区中处于中心位置，但在申远公司持有的多幅地块中处在边缘位置，因此多年来未能得到合理利用。

此类地块在各大园区并非个例。在位于罗源县的福州台商投资区松山片区，有一块类似的地块。“这块地位于开发区最前端，面积达200亩，区位条件优越，但先前入驻的企业都没有把它用到实处。”福州台商投资区经济发展局局长赵新水介绍，这幅地块经历多次转让，多家建材、建筑类企业都曾受让这幅地块，但都只是“浅尝辄止”，并未充分发挥这幅地块的优势。“区位优势这样好，却被白白浪费，我们看了也很心痛。”

“随着时间推移与产业升级，类似的低效用地亟待盘活利用。”市资源规划局利用处负责人说，近年来，福州加快推进园区标准化建设集约用地专项行动，对类似的低效工业仓储用地，采取“腾笼换鸟”、收储收回、集中成片开发等方式，加速盘活处置，赋予全新活力。

在可门港，低效地块很快被列入整改范围。经与申远公司沟通，2021年，连江县土地发展中心对这宗项目用地进行评估收储，后经重新规划、整合，再度出让，当年7月，地块全部出让给11家优质企业；在罗源，规划干部们联系上了宁德东恒机械有限公司，今年6月公司总投资30亿元的新能源项目正式落地，预计年产值约为35亿元。“通过政府推介、‘筑巢引凤’，对低效用地进行盘活处置，有利于激发地块发展潜力。”市资源规划局利用处负责人说，针对村庄低效用地、城镇低效居住用地及各类设施用地，福州市正在探索以土地流转、并宗开发等方式进行盘活处置。结合园区实际，福州市还着手探索更加多样的低效用地盘活模式。由福兴经济开发区探索推出的“工业上楼”模式，受到众多开发园区的关注。

“所谓‘工业上楼’，就是将平地的工厂搬到楼上，项目占地面积不变，但建筑面积成倍增加，从而提升单位面积土地效益。”市资源规划局利用处负责人介绍，在市区土地面积有限的情况下，工业园由横向发展转为纵向生长，让更多低效用地“活”起来。

“这里原来以粗放型仓储物流为主，长期处于低效用地状态。地块收储出让后，通过‘工业上楼’改造，提升容积率，可建筑面积扩大近一倍，在占地面积不变的情况下实现蝶变。”福州工业园区集团相关负责人介绍说，作为福兴经济开发区“工业上楼”示范项目，该项目计划新建5栋建筑，其中3栋为9层至10层厂房，1栋配套公寓和商务办公楼，总建筑面积7.32万平方米，预计2026年建成。

以“工业上楼”为契机，各大园区还积极与各大企业对接，开展专业化定制建设，进一步高效利用土地。

“我们了解企业意图后，汇总他们的生产诉求，汇集上下游企业，形成产业链条。”工业园区集团项目相关负责人说，前期，政府和企业共同走访调研园区企业对厂房特性等要求，形成“工业上楼”调研报告，并邀请深圳专家学者出谋划策，引进“工业上楼”专业设计团队，制定《高标准厂房建设指引》。凭借这些诚意，园区已顺利吸引高意等意向企业入驻。

“园区建成后，企业可‘拎包入驻’，无需前期投入，而且帮助实体制造业开展轻资产运营，企业能够把更多流动资金投入到生产研发中。”福兴经济开发区项目相关负责人说，项目建成后，通过低租金招引光电上下游企业入驻，让“上下楼”变成了“上下游”。

根据福兴经济开发区及周边片区城市综合开发样板工程的规划，开发区通过收储提升、企业自主提升、“政府+企业”等多种模式，盘活现有低效载体，释放更多产业发展空间，用于建设标准厂房、园区共享、保障性住房配套等，目前已建成及在建载体面积超100万平方米。

“福州有大量宝贵的产业用地，这些老厂房招租难、租金低，新型企业看不上，制约产业发展，这种状况亟待打破。”市资源规划局利用处负责人说，“工业上楼”有助于实现空间集聚，强化产业链协作，增强产业吸附能力，实现“上下游就是上下楼”，不仅节约运输费用，减少信息沟通成本，共享公共资源，也让建设运营方、用地方等利益主体实现多赢，形成产业发展的良性循环。

连江可门经济开发区内，项目加速建设。记者 池远 摄

低效用地如何避免增生？

眼下，福兴经济开发区A2-B光电产业园项目建设如火如荼。作为开发建设企业的福州工业园区集团从建设伊始，便拟与属地政府签订履约监管协议。

该公司以公开出让方式取得地块的国有建设用地使用权，并与市资源规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》，同时将与晋安区政府签订项目履约监管协议，产业用地实行履约监管。

“监管协议涵盖项目投入产出、建设要求、违约责任和处罚措施等内容，我们对供应的工业用地实行全生命周期管理。”福兴经济开发区相关负责人说，在签订土地出让合同时，属地政府（园区管委会）与竞得人同步签订监管协议，出让合同监管项目开竣工，监管协议监管项目产值、税收，形成监管合力，推动项目依约建成，加快投产达效。

实际上，对福州工业园区开发集团有限公司用地单位的监管协议监督，是福州市创新实行“双合同”监管的一个缩影。目前，全市全面实行“双合同”监管模式，综合运用开竣工核验、履约保证金、亩产效益评价、信用管理等方式，构建全过程监管闭环，确保项目方履约践诺，从源头上防止产生新的低效用地。

“土地出让后，在后期利用阶段，根据评价结果，实行差别化管理，倒逼企业节约集约用地，避免一边盘活、一边产生新的低效用地。”市资源规划局利用处负责人表示，工业用地“双合同”监管在保障精准供地、提高准入门槛、强化全程监管等方面都发挥了积极作用，进一步提高建设项目的开竣工履约率，防止供而未用、用而未尽、投入产出水平未达到合同约定等闲置低效利用土地现象。

据统计，3年来，全市处置批而未供、闲置土地和低效工业用地7.8万亩，清理围填海历史遗留问题2.9万亩。

在此基础上，去年12月福州市出台了《低效用地再开发试点工作实施方案》，建立“市级统筹、全域联动”工作模式，将全市域纳入试点范围，鼓励各县（市）区、各级部门参与，探索形成低效用地再开发“福州模式”，为全国试点工作提供经验参考。

市资源规划局相关负责人表示，将充分利用低效用地再开发试点这一有利契机，立足福州资源禀赋，建立全市一盘棋的工作机制，积极探索政策上的突破，有步骤、分层次实施，科学有效推进城中村和低效工业用地改造，解决围填海历史遗留问题，为福州高质量发展增添新活力。（记者 赖志昌 阮冠达）