规划“打架”拖累营商环境？厦门“多规合一”疏通堵点

厦门在全国范围内率先搭建了“多规合一”业务协同平台，在空间共管、业务共商的协同机制下，部门内部提前谋划，提前协调处置所涉及的空间及业务问题

与财政预算一样，厦门的空间预算也是每年一做，既要根据当年落地项目需要做好年度实施计划，也要为未来三年预备策划的项目滚动做好三年行动计划

“多规合一”不止于“合规划”，更加“合民意”

“以前，为了一个项目带着一大摞项目计划书和各种材料要跑十几个部门，有时候差一份材料没带齐就要被打回。”回忆起“多规合一”改革之前的审批经历，厦门海翼建设发展有限公司投资发展部经理邵海英百感交集。

她告诉《瞭望》新闻周刊记者，如今在“多规平台”上线后，材料提交“一键完成”，审批进展“一眼可见”，问题意见“一站解决”。肉眼可见的效率提升，也让企业干事创业劲头大大增强。

2014年，国家发改委、住建部、原国土资源部和环境保护部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，厦门作为28个试点市县之一，开始了实践摸索。

8年来，厦门将“多规合一”作为提升地区营商环境的重要抓手，花大力气通堵点，狠下决心治痛点，连续多年在全国城市营商环境排名中位居前列。

2022年6月6日，厦门市行政服务中心“多规合一”项目审批大厅以告知承诺方式办理建设项目工程规划许可证，企业主即来即办。受访单位供图

一张图纸消除“规划打架”

“我们是签订了战略合作框架协议的，为什么现在要办理建设手续时，你们才告诉我这里建不了？”多年前的厦门某区招商协调会上，一位项目负责人在现场质疑政府工作人员。

事情的起因是，该区在招商初期未及时请规划部门介入，在项目正式办理建设前期手续时，因该地块位于城市生态控制区域，属禁止建设范围，不能办理手续。后经市政府多次专题研究协调，召集各相关单位共同研究重新选址，最终项目虽顺利落地，却迟滞半年之久。

由于部门间规划打架，一个招商项目在前期策划生成阶段就可能四处碰壁，降低市场主体投资意愿。在这样的背景下，厦门抓住“多规合一”试点机遇，探索一场刀刃向内的变革，改变“规划打架”拖累营商环境的困局。

“多规合一”，首先要解决的就是“多图合一”问题。为此，厦门将涉及全市社会经济发展、生态环境保护和民生保障的所有地理要素全部汇聚到一张蓝图上。

据参与厦门规划合并项目的厦门市城市规划设计研究院有限公司高级规划师旺姆回忆，当时他们按照“图图结合、指标结合、政策结合”的要求，将来自不同部门的上百张规划图重叠后，出现了数十万个“差异图斑块”。

为了消除差异，项目团队在1699平方公里的市域范围内划定各部门共同遵循的640平方公里的城市开发边界与980平方公里的生态控制线，面向规划审批管理明晰部门事权，运用多种技术手段，将城市的平面蓝图变为立体蓝图。

“多图合一”后，厦门在全国范围内率先搭建了“多规合一”业务协同平台，在空间共管、业务共商的协同机制下，部门内部提前谋划，提前协调处置所涉及的空间及业务问题。

“多规合一”要求数据更加开放，流程更加透明。在厦门“多规合一”业务协同平台上，项目审批流转到哪个部门、各个部门是否有相关意见、项目预计办结时间等内容一目了然。

目前，厦门市用地预审与选址意见书办结时限已压缩至3个工作日，工程规划许可证压缩至7个工作日。行政许可事项即办率，从改革前的5.66%提升至71.43%，审批时限从23.41%压缩至9.75%，所有审批事项已100%实现全程网办。

2019年，自然资源部在厦门召开“多规合一”国土空间规划工作现场会，一套可复制推广的厦门经验被“揭开了盖头”。

念好空间预算经

在全国15个副省级城市中，厦门市域面积位居末尾。把有限的空间资源用好用足，既是经济发展之需，也是民生保障之本。

厦门强化规划统筹，始终将“多规合一”作为强化规划实施传导、创新土地配置空间预算的强大支撑。

“过去的城市规划常常跟着项目动，有时候牵一发动全身，不仅影响了整体城市规划，还可能造成项目‘难产’。”厦门市自然资源和规划局党组书记、局长柯玉宗认为，想让规划可持续，必须在与各行业主管部门、指挥部、各区政府等各类年度计划有效衔接并取得共识的基础上，推动规划实施传导和土地管理衔接，创新土地配置空间预算。只有这样，才能实现“一盘棋”统筹配置全市各类资源要素，确保规划战略意图和管控要求层层落实，提高建设项目落地效率。

与财政预算一样，厦门的空间预算也是每年一做，既要根据当年落地项目需要做好年度实施计划，也要为未来三年预备策划的项目滚动做好三年行动计划。

“三年行动计划，是每年根据年度实施计划的需要滚动编制的。因为土地征迁、收储等环节也需要一定周期。”柯玉宗解释说，在“五年近期规划—三年行动计划—年度实施计划”实施时序传导体系的科学支撑下，一张规划蓝图得以循序渐进绘到底。

倾听民声 良法善治

“现有的公共服务设施过多集中在岛内，希望能够在未来的规划中‘匀一匀’，让岛外人民也享受到更加丰富的公共服务。”“湖里区工业项目正逐步转移，建议提前进行路网规划调整，提前理顺路网结构。”“有的居民小区附近又规划有工业区，两者之间距离也太近，希望规划能够考虑到居民的生活质量问题”……

2013年，厦门编制《美丽厦门战略规划》时，通过网站、报纸、热线电话等多个渠道收集3万余条市民意见建议，召开21次专题研究会议，最终在厦门市人大以表决形式通过。

“多规合一”不止于“合规划”，更要考虑“合民意”。时任厦门市规划部门有关负责人认为，对企业和群众而言，“多规合一”最直接的获得感是政府审批效率提高了；从长远看，“多规合一”促使地方政府在充分民主的基础上科学决策，让家园逐渐变成老百姓理想中的模样。

2018年，国家发改委对22个城市进行首次营商环境试评价中，厦门位列第二；2019年普华永道和中国发展基金会联合出版的研究报告中，厦门宜商环境位居副省级城市第一……“多规合一”改革实施8年来，厦门的营商环境优化成效得到业界一致认可，这离不开一系列制度保障。

厦门出台全国首部“多规合一”立法《厦门经济特区多规合一管理若干规定》，构建“多规合一”制度体系，包括明确“多规合一”的管理体制，界定空间战略规划的定位，提出建设项目生成机制与审批流程再造，明确审批的监督与责任，为进一步推动“多规合一”改革提供充分的制度保障。

目前，厦门市已建立“多规合一”立法保障体系，通过制定2部特区法规、52件政府规章和政府文件、200余件部门配套规则和方案，不断完善“多规合一”法治体系，推动鹭岛营商环境持续优化。（文 |《瞭望》新闻周刊记者 颜之宏）