探索与实践｜福州市养殖海权改革的实施历程与实践启示

刘颖娴 余钦明

2024年10月，习近平总书记在福建考察时指出，推动福州、厦门加快建设全国海洋经济发展示范区。党的二十届四中全会提出，“充分激发各类经营主体活力”“加快完善要素市场化配置体制机制”。当前，福州市拥有国家海洋经济发展示范区、国家生态文明先行示范区等多区叠加优势，为现代化国际城市建设提供了强大的政策支持和资源赋能。福州市通过实施养殖海权改革，实现“规范用海、强村富民、渔业兴旺、渔村和谐”。追溯这项改革的实施历程、发掘其较早于全国其他地区发生在福州的缘由，有助于得出其他地区可以借鉴的经验。

罗源县鉴江镇通过“以村管海”模式，进行养殖海权改革，实行五村共管。记者 林双伟 摄

实施历程

起步探索阶段——20世纪90年代，习近平同志在福州工作期间，深刻阐述江海开发对振兴福州的意义，强调“福州的优势在于江海，福州的出路在于江海，福州的希望在于江海，福州的发展也在于江海”。福州市委、市政府坚持“3820”战略工程思想精髓，在市海洋与渔业局专设福州市海洋经济发展示范区建设领导小组办公室，并树立实现海域资源要素市场化配置、发展涉海金融模式创新两个目标。2019年初，市海渔局选派干部赴连江县黄岐镇任镇长，实地探索两个目标的实现路径。当年，上级给黄岐镇下达了500万元的乡村振兴专项贷款。当年3月，经市海渔局集体讨论，由连江县资源规划局向大建村委会颁发61公顷不动产权证书（登记为海域使用）。大建村委会在召开村民大会的基础上，以每年2800元~4000元/亩（占亩产值的0.3%~0.4%）将61公顷海域承包给养殖户。连江县海渔局向大建村承租养殖户颁发了有效期一年的水域滩涂养殖证。养殖户凭此证可以向连江县农村商业银行申请月利息为5.625厘的优惠贷款，用于发展生产。由于信贷资金需求旺盛，养殖户积极申请。

创新成形阶段——在大建村探索过程中，市海渔局发现，现有模式存在管理上的不畅。一方面，村委会负责向养殖户收取海域租金，第二年县海渔局对养殖证进行有效期延展时需要先向村委会核实养殖户是否缴纳了租金；另一方面，基于县海渔局对养殖户的熟悉程度不如村委会，决定将养殖证整体发放至村委会，由村委会向承租渔民发放养殖凭证。2019年11月，福州市第一本水域滩涂养殖凭证在连江县下宫镇初芦村诞生，领证人是村民吴锋。村委会利用海域使用租金给本村老人缴纳社会保险和医疗保险，为考上大学的年轻人设立助学金，改善村里的基础设施。随着改革的持续推进，养殖户逐渐意识到确权颁证能够有效避免海域纠纷和无序养殖，合理调剂余缺和增加村民福利，自觉加入到养殖海权改革的进程中，取得经济效益和社会效益的双丰收。

增量扩面阶段——2021年10月，福州市人民政府印发《福州市推广养殖海权改革工作实施方案》，提出各沿海县（市）区选择二三个村居开展先行推广示范。由资源规划部门向村委会发放海域使用权证，村委会组织申请水域滩涂养殖证，再向养殖户发放水域滩涂养殖凭证，从而实现海域所有权归国家、使用权归集体、经营权归养殖户的“三权分置”格局。2024年3月，福州市政府办公厅发布《关于推动养殖海权改革增量扩面工作的通知》，提出到2025年底全市沿海县（市）区全面完成养殖海权改革工作。2024年底，福州市政府引入市级农村产权流转平台，制定改革专属的农村集体养殖用海使用权流转交易细则，探索海域要素资源市场化配置新机制。截至2025年9月，福州市共有22个镇130个村开展养殖海权改革，发证面积14526公顷。新增海上养殖贷款超8亿元，每年为每位养殖户平均节省1万元贷款利息。连江县筱埕镇村集体每年增收760万元，罗源县鉴江镇村集体共增收1054万元。

实践启示

福州市养殖海权改革从探索到试点再到普及，最终形成较为成熟的制度体系，制度的形式对全国沿海农村推进要素市场化改革工作提供了有益借鉴，而这项制度给沿海农村带来的社会福利更值得全国参考。

规范养殖秩序方面——根据民法典、海域使用管理法、渔业法的规定，海域属于国家所有，单位和个人使用海域从事养殖生产，必须取得海域使用权和养殖证。然而传统养殖渔民文化水平不高、法律意识不强，门前海、祖宗海观念根深蒂固，几乎没有办证的意愿，致使违法养殖情况较为普遍，海上纠纷时有发生。养殖海权改革改变了渔民个人须向资源规划、海渔部门申请办理“两证”获得合法养殖途径的状况，改革后，在村委会依法取得“两证”的前提下，渔民只需向村委会申请办理养殖凭证，即可进行合法生产，极大提高了渔民守法的主动性和积极性，从根本上规范了海水养殖秩序。

发展集体经济方面——党的二十大强调，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。2024年10月，习近平总书记在福建考察时强调，“村级党组织要发挥火车头作用”，回忆起当年，“我在福建工作的时候，就感到我们的海岛都很有发展前途，当时提出要念‘山海经’，靠山吃山，靠海吃海”。稳定的村集体经济收入是村级党组织开展各方面工作的坚实基础，内陆农村集体经济将土地经营权出租取得租金作为重要收入来源是被中国广大地区实践证明的村集体经济有效增收途径，福州沿海农村率先将海域使用权租赁给养殖户收取租金的做法与之有异曲同工之妙。罗源县鉴江镇井水村党支部引领乡村振兴工作，将主要来源于海域租金的村集体经济收入用于土地平整、旧房改造、电网下地、引水工程、旅游设施建设以及为老人交医保、发放慰问金和慰问物资等，成为省级乡村振兴试点示范村。海域租金助力村集体经济增收，把沿海渔村推进良性发展的快车道。

引来金融活水方面——海水养殖行业需要养殖平台、饵料养料等高昂的物资和劳力投入，对信贷资金的需求相当旺盛。确权颁证前，养殖户的信贷成本居高不下且额度非常有限。这是因为商业银行在农村网点较少，且面对广大养殖户，银行监管成本较高。福州养殖海域确权颁证后，村“两委”利用海域租金成立物业公司。只需物业公司在养殖户销售海产品时告知银行，银行及时跟进督促资金回流即可。这样一来，银行的坏账风险和监管成本大大降低，自然就愿意调低利率和扩大信贷规模，养殖产业就盘活了。

绿色发展方面——改革前，福州的海产品养殖处于无序散养的状态，缺乏科学的统一规划。养殖户为了节约成本，基本都使用白色泡沫箱制成的渔排。由于福建是全国首个生态文明先行示范区，为了清除白色泡沫对海洋生态的污染，在养殖海权改革过程中，嵌入塑胶渔排替代泡沫渔排的设备升级换代措施。养殖户可以凭借养殖凭证免费领取相应面积的塑胶渔排以替换泡沫渔排，主管部门总量控制压缩15%的养殖面积避免过密养殖，物业公司负责在海上巡逻清理海漂垃圾，福州的天更清了、海更蓝了，海产品质量也提高了。

［作者单位分别为：中共福州市委党校、福州市海洋与渔业局；本文系福州市社科规划项目“福州市鲍鱼产业发展研究——以罗源县为例”（2025FZC045）的成果］