规划引领定航向 大美榕城展新颜

规划引领定航向 大美榕城展新颜

——福州推动“多规合一”改革优化国土空间保护利用格局的生动实践

有福之州，派江吻海、山环水绕，万木葱茏、生机勃勃。观城中山水，地标景观争放异彩，生态廊道绿意铺展；看新区新城，产业布局科学合理，要素保障有序推进……日新月异的城市变化背后，是福州一以贯之的科学规划。

2019年党中央、国务院作出重大决策部署，提出建立全国统一、权责清晰、科学高效的国土空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，落实“多规合一”，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

作为海上丝绸之路的枢纽城市，福州拥有“多区叠加”的发展机遇。随着强省会、福州都市圈、海上福州等重大战略的深入推进，如何做好“国土空间规划”这篇大文章，构建支撑高质量发展的国土空间体系，绘好福州新时期空间发展“一张蓝图”，对福州全方位推进高质量发展、加快建设现代化国际城市具有重要意义。

多年来，福州认真落实党中央、国务院工作部署，持续推进“多规合一”改革，不断完善“三级三类”国土空间规划体系，以市级国土空间总体规划为统领，统筹推进县级、乡级国土空间规划及中心城区控制性详细规划、村庄规划等编制，协同推进综合交通、历史文化名城保护、生态保护修复、城市更新等专项规划，形成国土空间规划“一张图”，指导推动国土空间格局优化、生态环境保护、城市有机更新、乡村振兴战略实施、深化制度改革创新等一系列重点工作，为加快建设现代化国际城市提供坚实的空间资源保障。

聚焦顶层设计

擘画国土空间发展新格局

党的二十大报告提出，要构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。这对国土空间规划工作提出了新的要求。

福州坚持“3820”战略工程思想精髓，一张蓝图绘到底。“在充分吸收原城市总体规划、土地利用总体规划双试点经验成果的基础上，扎实推进《福州市国土空间总体规划（2021-2035年）》编制工作，完成了社会公示、人大审议、专家论证等程序，成果于今年4月经省政府审查通过后正式上报国务院。”市自然资源和规划局总规处负责人介绍，“在国土空间总体规划编制中，福州始终以新发展理念为指导，更加突出生态优先和绿色发展、更加强调空间资源利用提质增效、更加注重区域协同和陆海统筹发展、更加聚焦以人民为中心的宜居城市建设、更加着重提升城市治理现代化水平；坚持底线思维，统筹划定‘三区三线’，科学布局生产、生态、生活空间，在保证粮食安全、生态安全的前提下，保障经济社会发展空间，整体谋划福州国土空间发展新格局。”

福州山水相依，城中有山、山中有城，具有得天独厚的自然生态条件。2021年3月，习近平总书记来闽考察时深情地说：“希望继续把这座海滨城市、山水城市建设得更加美好，更好造福人民群众。”

在国土空间总体规划编制中，福州牢记总书记的殷切嘱托，注重保护“海滨城市、山水城市”独特的自然地理格局，延续“东进南下、沿江向海”发展方向，提出构建“一主一副、双轴两翼、五廊一区”的国土空间开发保护总体格局。“‘一主一副’即福州中心城区和福清市区，打造闽东北乃至全省发展的核心增长极；沿闽江和滨海地区打造T字形发展轴，推进城市重要功能组团沿江向海拓展布局；以罗源湾地区和江阴湾-福清湾地区为南北两翼，建设丝路海港城；打造五条生态通廊和西部山地生态涵养绿色发展区，强化水源涵养、水土保持和生物多样性保护等生态功能。”市资源规划局总规处负责人说，“国土空间开发保护总体格局的确定，将为福州未来十五年的空间发展提供指引。”

落实规划管控

高标准统筹资源要素保障

如何将国土空间规划的战略引导和空间管控功能落实落细？高标准推进、全方位统筹必不可少。

近年来，福州聚焦精细化与全流程管理，按照“单元—地块”的分层体系，以“编制到地块、管控到单元”的编管方式推进控制性详细编制，层层传导规划要求。目前，全市国土空间总体规划城镇建设用地约583平方公里，已实现控规编制全覆盖，其中编制四城区控规单元44个，涉及用地面积约245平方公里。

“我们综合考虑了行政区划、生态要素、城市交通等因素，合理划分控规单元和各类用地边界，细化功能分区，优化城市空间布局。”市资源规划局详规处负责人表示，通过高标准统筹推进规划编制，科学优化空间格局，协同保护和发展，补齐教育、产业、医疗和养老等公共服务设施短板，全面提高城市发展均衡性、可达性和便利性。

在控规编制阶段，福州同步开展城市设计，在重点地区引入三维辅助决策系统进行空间形态模拟与综合分析，开展多方案比选，形成城市设计图则，纳入控规成果及规划设计条件。在福州门户之一的三江口，福州通过城市设计，梳理山体格局和绿地水系，创新建立“前期策划+城市设计+控制性详细规划+重点区域修建性详细规划+实施项目库”模式，推动火车南站、市美术馆、梁厝历史文化街区、海峡文化艺术中心、三江口生态公园等重要节点建设，提升城市门户会客厅形象。

在科学规划的引领下，各大建设项目的要素保障有了更坚实的依托：滨海新城高速发展，大学城、东南汽车城等“六个城”全面提升；高新区海西园、大数据产业园等园区相继建成；三环快速路全线贯通，地铁1号、2号、5号、6号、4号线先后通车，一系列重大项目建设有序推进，为经济社会、城乡发展提供了有力支撑。

强化部门协同

构建空间规划管控“一张图”

此外，福州还致力于打造统一的空间规划平台，让规划管理可观可感可控。

历时3年，秉承“高标准、严要求、创机制、优流程”的工作要求，福州先后投入5000余名人员，摸排334万个图斑，在全省首创预检机制，搭建市、县两级三调数据管理共享平台，顺利完成第三次全国国土调查（“三调”），摸清全市自然资源家底。

有了“三调”成果的支撑，福州按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”原则，构建了“覆盖全市、动态更新、权威统一、上下贯通”的国土空间规划“一张图”信息平台，经验做法入选自然资源部优秀案例，并向全国推广。

目前，“一张图”信息平台融合了资源规划、建设、生态环境等14个部门的空间规划、管理数据，包括现状、规划、管理、社会经济等四大类总计300多个数据图层，开发了空间数据管理、在线自动分析等19项功能，“纵向上，我们通过‘一张网’实现与部、省级系统的互联互通、数据共享、上下衔接；横向上，通过‘一平台’‘一张图’和三大应用体系，整合自然资源内部的规划编制、耕地保护、成片开发方案、用地报批、土地收储、土地供应、规划许可等全流程业务，确保各级规划层层传导落实。”市资源规划局总规处负责人介绍，“一张图”的有效实施，全面实现了国土空间规划从编制、实施到监督管理的全周期信息化、智能化管理。

聚力生态修复

共同守护好绿水青山沃土

芦苇摇荡绿水悠，留鸟候鸟满洲头。

被誉为“神话之鸟”中华凤头燕鸥在4月至9月如期到闽江河口湿地“报到”，除了中华凤头燕鸥，还有越来越多的珍稀鸟类在闽江河口湿地流连驻足。但在过去，受到人类生产活动的影响，闽江河口湿地的生态一度濒危。如今闽江河口湿地的华丽转身，正是福州持续推进闽江流域保护修复的缩影。

作为中国山水工程中兼具陆地与海洋生态保护修复的典型案例，闽江流域山水保护工程突出了“陆海统筹、河海联动”的特色。“我们将生态修复对象从陆域延伸到海洋，构建总体保护修复格局，为践行生命共同体理念提供了福州经验。”市资源规划局生态处负责人表示。

近年来，福州市先后编制完成国土空间生态修复专项规划、闽江综合提升规划等综合性规划，以及山体保护规划、海岸带保护与利用规划等专项性规划，构建了以县区政府为实施主体、小流域为控制单元、项目为具体抓手的治理体系，以流域恢复治理为根本目的，建立跨部门、跨行业协调联动机制，让生态修复各项目推进更加有章可循、步调一致、协同高效。

在修复生态的同时，福州同步推进耕地保护。耕地是粮食生产的命根子，习近平总书记强调：“耕地保护要求要非常明确，十八亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”。如何将最严格的耕地保护制度落实到位？福州创新推行“数字化巡田”源头管控，开发“智慧耕保”APP，将耕地、基本农田数字化处理，与“三区三线”成果相融合，形成耕地电子图，为每一块耕地编码，通过五级网格化巡查，进一步提升全市耕地保护利用水平。

如今的榕城大地，一片片丰收的沃土、一抹抹生机的绿色，都是福州坚定践行“绿水青山就是金山银山”理念的生动实践。

提升城市品质

精绘山水人城和谐新画卷

人民城市人民建，人民城市为人民。

为满足人民群众日益增长的美好生活需要，推进存量空间的高质量发展，福州市编制《福州市城市更新专项规划（2021-2025年）》，立足完善城市功能、促进产业升级、提升景观风貌、完善公共配套、修复生态环境和弘扬历史人文等“六位一体，全面提升”的城市更新策略，推动老城新生、完整街区、科创走廊、成片综合开发、TOD综合开发等五大城市更新行动计划，精细化提升城市品质。

在鼓楼区怡山锦江街区的凤湖新城二区，规划的长者食堂、居民恳谈室、社区活动馆、文体休闲中心等设施一应俱全，居民不出社区，就能享受全方位的生活、办事服务。在城市另一端的台江区海峡金融街商务街区，建设同样卓有成效，与凤湖新城不同，这里是鳞次栉比的写字楼，便利店、咖啡馆、图书馆、健身吧等服务场所应有尽有，“15分钟生活圈”日渐走进福州市民的日常，便捷的公共配套服务让生活更加宜居宜业。

福州现在最红的打卡点，非“闽江之心”莫属。吹着青年广场上的徐徐凉风，仿佛置身宫崎骏的漫画世界；从上下杭街区步入青年桥，就像穿过了一条时空隧道。在这里，“山、水、岸、路、桥、岛”景观相得益彰，福州历史文化中轴线与闽江山水廊道交相辉映。

近年来，福州持续对“两江四岸”140多公里范围进行提档升级，将“两江四岸”变成了“山清水秀、文盛景美”的国际化山水城市客厅，通过规划保护闽江山水资源，挖掘历史文化源流，传承文化记忆，让城市历史文脉和滨江风光相得益彰。作为“两江四岸”重点打造的核心段落——“闽江之心”，承载了福州厚重的历史文脉和人文底蕴，福州市委市政府高度重视“闽江之心”整体提升工作，将其作为建设山水城市的重要节点进行打造，通过修复利用历史建筑、植入观江观景平台等方式，串联上下杭历史文化街区和烟台山历史文化风貌区。经过两年的不懈努力，“闽江之心”沿岸景观焕然一新，两岸天桥、码头、广场、沿江公园等重要节点都已完成建设并对市民开放。

母亲河闽江，正以全新的姿态展示新时代有福之州的蓬勃生机。

服务乡村振兴

人才下沉谱写乡建新篇章

“多规合一”改革的深入，不仅体现在城市，还体现在乡村。

近年来，福州统筹推进“多规合一”实用性村庄规划编制工作，创新性开展镇村联编、村村联编，让规划人才助力乡村振兴。2023年底前，全市应编尽编村庄规划1032个，截至目前已启动编制1117个，完成批复1039个，基本实现村庄规划管控全覆盖。

结合村庄发展实际，去年6月福州出台了《福州市村庄规划调整的实施细则（暂行）》，明确了村庄规划修编、村庄规划动态维护的情形和程序，为适时调整优化村庄规划成果，满足村民居住、农村公共公益设施、乡村文旅设施及农村新产业新业态发展等需求提供了规划保障。

规划服务助力乡村振兴，既要有制度支撑，也离不开人才保障。2021年，福州在全省率先印发村镇责任规划师制度实施方案，以“市县镇村”四级联动的模式，在全市范围内试点推行村镇责任规划师制度，创新性引入福州市引进生作为村镇规划专员、选聘省内具有村庄规划建设相关实操经验的专家担任全市首批村镇责任规划师，配齐“一师一员”，有效提升村镇规划成果质量。

在晋安区寿山乡，活跃着村镇规划专员韦佳的身影。她是中国人民大学人口资源与环境经济学硕士毕业生，已经在这里扎根锻炼了大半年。这期间，入户调解村民土地纠纷，委托专业人员协同选址，帮助村民申请农转用手续、利用宅基地建房，积极参与乡镇文旅活动……在一次次的对接协调中，她搭建起了乡镇和村民沟通的桥梁。“我将继续善用已有规划，摸清乡村底数，充分发挥当地资源禀赋，抓准乡镇发展生态文旅业的定位，竭尽所能为乡村振兴添砖加瓦！”韦佳信心满满。

2022年，福州共有31个乡镇试点选聘了村镇责任规划师和规划专员，2023年再次聘任19名村镇规划专员，填补基层技术人才空白，为项目落地和乡村振兴夯实基础，打通服务乡建的“最后一公里”。

夯实保障根基

改革创新推动治理现代化

“多规合一”改革，对资源优化、要素保障提出了更高的要求。近年来，福州市在原“多规合一”信息联动管理平台的基础上，进一步深化改革创新，建立数据动态更新机制，能够快速调取最新的用地信息，全面提升自然资源行政审批效率。

“我们坚持全市一盘棋，以规划引领优化用地空间结构，强化部门会商，统筹土地资源，按照‘五年规划、三年滚动、一年计划’的思路，编制《福州市‘十四五’用地空间布局规划》，提前谋划建立项目储备库。建设单位只需到统一的窗口申请办理项目选址会商，相关职能部门即可在线并联审查。这种‘一窗受理、协同会商’新模式的创新，有效提升了用地预审、农用地转用报批效率，压缩用地预审与选址意见书办理时限。”市资源规划局用地处负责人表示。

纵深推进“多规合一”“多审合一”“多证合一”“多测合一”，福州还在全面精减规划审批事项及环节、优化审批流程，全链条推动不动产登记办证便民利企等方面持续发力，探索规划许可同步核发模式，推行智慧审图，在全省率先实施“交房（地）即发证”，统一房产和规划建筑面积测量标准，不动产转移登记与水、电、天然气、广电网络业务“一件事”联办服务等便民举措，不管从机制到流程再到人员，集成成效不断凸显，持续释放改革红利：建设工程项目全流程审批时限压缩一半以上，不动产登记工作模式连续四年被自然资源部总结推广，被国家发改委列为“登记财产”领域十个标杆城市之一。

此外，提质增效还体现在土地的节约集约利用上。福州在全省率先出台低效工业用地认定处置市级地方标准，以园区标准化集约节约用地专项行动为抓手，通过限期开发、提升改造、腾笼换鸟、收储收回、集中成片开发等方式推动低效用地再开发。截至目前，全市累计盘活利用低效工业用地51幅3800亩。福清、罗源两地低效用地再开发的做法，被自然资源部列入2022年全国盘活存量用地典型案例。

东进南下、沿江向海、山海协同。展望未来，福州将继续按照自然资源部部署，持续推进“多规合一”改革，以科学的规划引领榕城的未来，让国土空间规划的每一步，强有力地支撑福州国际化的发展使命，努力建设人与自然和谐共生的现代化。（记者 胡一晟）