乡村振兴，有法可依了！ ——《福建省乡村振兴促进条例》解读

　　核心提示：12月1日，《福建省乡村振兴促进条例》（以下简称“促进条例”）正式施行。此时距离它的上位法——《乡村振兴促进法》（以下简称“促进法”）施行，恰满半年。

　　作为我国首部直接以“乡村振兴”命名的法律，《乡村振兴促进法》将乡村振兴战略的任务、目标、要求和原则等转化为法律规范，标志着乡村振兴战略迈向了有法可依、依法实施的新阶段。

　　紧随其后出台的地方性法规，在与上位法有效衔接的同时，更加关注福建特色、福建需求与福建创新。在全面推进乡村振兴进程中，福建的策略是“走符合福建特点的乡村振兴之路”。这部符合福建特点的条例应运而生。

　　特色振兴路

　　国家完善农村集体产权制度；加强职业教育和继续教育；国家健全重要生态系统保护制度和生态保护补偿机制……细阅促进法条款，不难发现，其中大部分规定都曾散见于近年来与乡村振兴有关的政策文件中。

　　“将具有灵活性、不确定性的政策，以法律条文的形式固化。”福建省农业农村工作研究中心研究员黄跃东说，促进法具有软法属性，更强调引导、鼓励、协商、协作，因此立法上更强调原则性规定。

　　促进条例延续了这一立法理念，同时，还充分体现了福建特色，融入有实操指导意义的规定。

　　福建特色，首先体现在产业发展上。福建乡村产业发展路径选择，是扬长避短的过程：全省“八山一水一分田”，人均耕地面积约0.5亩，仅为全国平均水平的三分之一；生态禀赋优越，农业多样性资源丰富。打特色牌，走特色路，是必由之路。

　　在实践中，福建特色现代农业建设采取了集聚发展、融合发展、绿色发展、创新发展等策略。以集聚发展为例，福建主张通过“一村一品”示范村、农业产业强镇、农业产业强县、现代农业产业园、优势特色产业集群等平台，释放乡村产业集聚效应。福安赛岐葡萄、平和蜜柚、安溪铁观音等，正是乡村产业集聚发展的结晶。

　　由此形成的理念与成果，集中呈现在促进条例的产业发展篇：“县级以上地方人民政府应当发挥特色资源优势，推进茶叶、蔬菜、水果、畜禽、水产、花卉苗木、林竹、食用菌、乡村旅游和乡村物流等乡村特色产业发展。”

　　其中，“海洋”元素被着重提及。福建是海洋资源大省，历史上是海上丝绸之路的重要起点，如今承担着建设21世纪海上丝绸之路核心区的时代重任。因此，“海洋经济”“海丝文化”“海岛生态”等成为产业发展篇中重点着墨的关键词。

　　在福建，数字经济、绿色经济、文旅经济，是与海洋经济并列的四篇“文章”。这在促进条例中可见一斑。

　　作为地方性法规，促进条例与促进法在整体架构上基本保持一致，最大的区别是将“数字乡村”单列一章。早在2000年，我省便提出建设数字福建。经过两个十年发展，数字福建建设已从数字政务，拓展到数字社会、数字经济等多元领域。在广大乡村，数字化已成为赋能农业农村现代化的重要手段。在“数字乡村”章节，促进条例从农村新基建、智慧农业、电子商务、乡村治理数字化、公共服务数字化等方面，给出了数字乡村的全套解决方案。

　　省第十一次党代会报告提出，要把乡村振兴与生态文明建设紧密结合，实现经济发展和生态保护相协调相促进，打造宜居宜业美丽乡村。

　　绿色是福建乡村的底色，也是促进条例的一大亮色。翻阅促进条例，绿色元素俯拾皆是：建立农村环境质量预报预警制度；探索建立生态产品价值实现机制，推动建立健全跨行政区域环境保护统筹协调机制和生态资源权益交易制度；巩固深化集体林权制度改革；优先发展生态循环农业……

　　直面乡村需求

　　云霄人江超群北漂创业十余年，近年来涉足风口下的电商直播领域。去年春节前后，受新冠肺炎疫情影响，他在老家滞留了数月。其间，他觉察到了新兴业态之于乡村经济的潜力。不久后，江超群在当地开办了一家MCN机构（指网红经纪机构），招聘本土主播，参与直播带货。

　　这门看似赚钱的生意，在老家却不温不火。江超群将其归结为人才缺失：“在农村，不仅优质主播少，文案、售后、供应链管理等各个环节的人才都不好找。”

　　对此，参与促进条例起草的省农业农村厅发展规划处处长王建华深有体会。“农村劳动力大量外流，乡土人才培养难，返乡入乡创业人员留不住。”在历次关于乡村振兴的调研中，他发现，人才瓶颈是基层反映最多的问题。

　　乡村的呼唤，在立法中得到了及时回应。在促进条例中，“人才支撑”章节所占篇幅，仅次于“产业发展”，且亮点频现。其中，被媒体援引最多的一条干货是：“保障乡镇工作人员收入高于当地县级机关同职级人员水平。”

　　干货不止于此。促进条例针对不同乡村人才群体，在提高工资待遇、技能提升、强化社会保障、优化公共服务等方面都给出了诚意。目标很明确：引导、激励、支持更多人才参与乡村振兴。

　　对于乡村教师，促进条例再次从法律层面强调，其平均工资水平应当不低于当地公务员平均工资水平；对于乡村医生，促进条例提出推行定向评审、定向使用的职称制度，且基层医疗卫生机构可以按照有关规定合理核定绩效工资总额；对于返乡创业人员，促进条例鼓励地方各级政府通过建设人才公寓、发放住房补助、接收返乡入乡人员子女入学、完善社保关系转移等，为其提供便捷服务和宜居环境。

　　直面乡村实际需求，破解乡村振兴难题，是促进条例又一立法导向。面对乡村振兴的“中梗阻”，促进条例逐一给出方案：缺资金，完善和落实政策性融资担保和信贷风险分担政策；缺土地，编制县乡级国土空间规划应当安排不少于百分之十的建设用地指标，重点用于保障乡村产业用地；缺机械，支持研发推广适合山区丘陵作业的新型农机装备。

　　乡村振兴实践中，难免走弯路。过去，不乏令人遗憾的案例见诸报端：无差别地让农民“上楼”；推行千篇一律的建筑风貌；乡村规划欠缺科学性且刚性不足；厕所革命执着于豪华厕所，却忽视实用性，个别地方出现“尬厕”“无人厕”……这些不够接地气的做法，既有悖乡村发展规律，也不够尊重农民意愿。

　　无论是促进法还是促进条例，都为乡村振兴工作划定了红线、设立了底线，起到纠偏作用。

　　为解决乡村建设中“政府在干，农民在看”的问题，促进条例尤其强调要发挥农民主体作用，提高农民参与程度。在总则部分，促进条例便强调：“充分尊重农民意愿，发挥农民在乡村振兴中的积极性、主动性、创造性，维护和保障农民民主权利和其他合法权益。”

　　在村庄规划环节，促进条例要求，要充分了解村民需求，并经村民会议或者村民代表会议讨论同意，依照法定程序上报审批和实施管理，发挥规划引领作用。严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。

　　尊重首创精神

　　走进柘荣县英山乡半岭村，诗意与古风气息扑面而来。半登云都、半耕半读、半亩方塘等因地制宜营造的网红打卡点，不断定格在络绎不绝的闪光灯下。这个小山村分散的文化资源，正被统一包装成“半字牌”文化产品，以农旅结合的方式，吸引着更多外界目光。

　　去年6月，57岁的李步舒卸任宁德市行政服务中心管委会主任职务，以第二批市级乡村振兴指导员的新身份来到半岭。40年前，他曾在这里当了多年乡村教师。重新回到战斗过的地方，李步舒便进村入户、登山越岭，最终为半岭村规划了文旅发展新路。这是曾在宣传系统工作多年的他所擅长的。

　　在福建，像李步舒这样的乡村振兴指导员已经有800多名。今年，福建出台政策，鼓励因年龄原因退出领导岗位的干部参加乡村振兴工作队，担任乡村振兴指导员，帮助建强村党组织、推进强村富民、为民办事服务。

　　如今，这一发端于宁德等地的基层创新实践，写入了法律。促进条例在“人才支撑”章节提出：“县级以上地方人民政府应当选派工作经验丰富的干部及有关专家到产业薄弱村、老区基点村、脱贫攻坚巩固村等乡村指导推进乡村振兴，带动政策、资金、项目、技术等资源要素下乡。”

　　“立法过程中，我们把在农村实际工作中已经探索得比较成功或者成熟的经验上升到法律条款层面，转化为顶层设计，更有利于战略目标的实现。”王建华说，创新是促进条例的精神内核之一。

　　促进条例，处处彰显着福建智慧。科技特派员制度发端于实践，首创于南平。经过20余年发展，该制度已从福建走向全国，服务领域涵盖全省十大特色农业产业，并向二、三产业延伸。在促进条例中，这一经验进一步得到固化：“应当坚持和深化科技特派员制度，完善选认方式，拓宽选认渠道，推动科技特派员工作向二、三产业延伸。支持科技特派员以技术和成果为纽带，与农民、企业共担风险、共享收益。”

　　福建与台湾一水相连，同文同种。多年来，双方在闽台农业发展、人才交流、乡村规划建设等领域开展了大量合作，结出累累硕果。这些经验同样被写进了促进条例：“支持引进借鉴适宜本地的台湾农业技术和发展模式，发挥台湾农民创业园、闽台农业融合发展产业园作用，推进闽台农业融合发展。”“支持闽台高等学校、科研院所和企业开展多种形式的农业科技交流合作。”“鼓励和支持台湾地区专业技术人员、文创团队等来闽参与乡村规划、设计、建设。”

　　除了已经在实践中被证实行之有效的成熟经验，那些正在探索中的基层实践，也有望借助促进条例在更大范围内得到推广。

　　2018年，龙岩市在全省率先出台农村实用人才职称评审办法，将农民作为一项职业纳入职称评定范围。当年，22名“田专家”获评中级职称，并在项目扶持、资金贷款、培训、招聘等方面享受倾斜支持。

　　如今，这一做法在促进条例中一锤定音：“县级以上地方人民政府及其有关部门应当培养本土人才，鼓励和支持农民到高等学校、职业学校接受技能培训和学历教育，鼓励和支持农民参加职业技能评定和专业技术职称评审。”

记者手记

为乡村振兴夯实法治基础

　　《乡村振兴促进法》与《福建省乡村振兴促进条例》的出台，意味着乡村振兴工作有了更加强有力的法律保障。

　　它们是农业农村基础性、综合性的法律规范，更是全面推进乡村振兴的百科全书。那些在实践中被证实行之有效的政策措施，以法律条文的形式固化后，乡村振兴工作必然更加有的放矢、有法可依。

　　在立法属性上，促进法与促进条例有别于传统管理型立法。后者以管理、规范、强制为主要特征，属于硬法范畴；前者则兼具硬法和软法属性，更强调引导、协商、协作，强化多方参与，在刚柔并济中促进乡村善治。

　　也正因为其软法属性，其中的原则性规定在具体落地与执行过程中，必然面临着困难与挑战。无论是促进法还是促进条例，都只是搭建了乡村振兴的制度框架与体系，为乡村振兴实践提供了底层逻辑。我们还需要在基础法的框架下，不断完善配套法律法规，出台更细化、更具有可操作性的制度规范，为全面推进乡村振兴提供更强大的法治保障。

　　当然，软法并非没有“牙齿”。促进法与促进条例都将“监督检查”单列一章，提出实施目标责任制和考核评价制度、建立客观反映乡村振兴进展的指标和统计体系等，为履职尽责设定了硬杠杠。

　　有法可依，更要有法必依。如何确保法律条款后续执行，强化检查督促跟踪，同时在实践中形成人人关注乡村振兴的氛围与导向，是立法工作的后半篇文章。 （记者 张辉）