解码武夷山国家公园体制试点：最严保护与更好发展何以兼得？

武夷山玉女峰 黄海 摄

　　武夷山国家公园近日官宣，新发现凤仙花科新种——武夷凤仙花及兰科新种——武夷对叶兰。这意味着该国家公园在新物种发现之旅上又有了突破。

　　一方面，武夷山国家公园拥有210.7平方公里未受人为破坏的原生性森林资源，保存了世界同纬度最完整、最典型、面积最大的中亚热带森林生态系统，生物多样性得天独厚；另一方面，这里是典型的南方集体林区，以茶业、旅游业为代表的生产生活活动频密，生态保护与区域发展的矛盾一度较为突出。

　　国家公园体制试点，成为解题的重要抓手。

　　今年3月，习近平总书记来闽考察，首站便走进武夷山国家公园。他指出，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，目的就是按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性。要坚持生态保护第一，统筹保护和发展，有序推进生态移民，适度发展生态旅游，实现生态保护、绿色发展、民生改善相统一。

　　“九龙治水”局面如何终结？

　　【背景】

　　自1956年我国第一个自然保护地——广东鼎湖山自然保护区设立以来，全国共建立自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、自然文化遗产、湿地公园等各级各类自然保护地超过1.18万个。在加强了生态保护的同时，保护地空间破碎化、边界不清、交叉重叠、多头管理等问题也随之而来。

　　在开展国家公园体制试点前，武夷山已有国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园等5个头衔。

　　福建农林大学校长、原武夷山国家级自然保护区管理局局长兰思仁说，上世纪90年代，每逢冬季枯水期，武夷山的竹排便没法发，下游建拦水坝，上游就要建更大的，甚至想要建水库。除了上下游之间的利益之争，一座山有林业、住建、水利、文化等6个部门同时在管，统一有效的保护体系没有建立起来，导致“九龙治水没水喝”的局面。

　　整合保护地，形成统一、规范、高效的管理体制，是改革的底层逻辑。由谁来统领？

　　在2013年11月十八届三中全会召开前的相关调研中，学者争论不休。最终，“国家公园”这个概念脱颖而出，并成为十八届三中全会提出的生态文明制度建设十项重点改革任务之一。

　　国家公园体制发端于美国。始建于1872年的美国黄石国家公园，是全球首个国家公园。如今，全球已有155个国家和地区建立了超过3300个国家公园，总面积约400万平方公里。

　　在官方论述中，中国版国家公园在自然保护地体系中居主体地位，其自然生态系统和自然遗产更具国家代表性和典型性，以保持自然生态系统原真性、完整性为根本目的，强调执行最严格的保护。

　　具有“国家代表性和典型性”的武夷山毫无意外地被选中，成为全国10个试点区之一。

　　2016年6月，国家发改委批复《武夷山国家公园体制试点区试点实施方案》。2017年，武夷山国家公园管理局挂牌成立，由省政府垂直管理，原保护区管理局、景区管委会等机构不再保留。随后，《武夷山国家公园条例（试行）》《武夷山国家公园总体规划》及5个专项规划、11项管理制度、12个规范标准相继出台。

　　从此，武夷山生态保护告别“九龙治水”，迎来国家公园时代。

　　武夷山国家公园整合了福建武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区、九曲溪光倒刺鲃水产种质资源保护区等5种类型保护地，规划总面积1001.4平方公里，跨武夷山市、建阳区、邵武市、光泽县4个县（市、区）9个乡镇29个建制村。

　　统一高效的行政管理新体制呼之欲出。

　　武夷山国家公园管理局局长林雅秋表示，通过摸索，如今明确了国家公园管理局、省直有关部门和所在地各级政府权责划分，建立了主体明确、责任清晰、相互配合的管理机制。从此，武夷山生态资源管理体制由分散、多头、低效向统一、垂直、高效管理转变，管理职责由模糊不清、交叉重叠向权责清晰、协同配合转变。

　　如何执行“最严格的保护”？

　　【案例】

　　在武夷山国家公园成立之前，九曲花海旅游项目已通过招商引资落地星村镇，投资近2000万元。但该项目与后来国家公园整体规划并不相符。除了退出，没有其他选项。

　　与其他试点区比，武夷山国家公园面积不算大。但地处南方集体林区，武夷山国家公园内集体土地占比66.6%，集体林和个人林占比58.5%，面临的情况比很多试点区复杂得多。

　　武夷山是世界乌龙茶和红茶的发源地。尤其是2006年前后武夷山岩茶、红茶占领全国市场后，价格水涨船高。从中尝到了甜头的茶农、茶企，开始违规扩边种茶，甚至毁林种茶。

　　茶农先把地上的灌木砍掉，将乔木剥皮，等它死了，再打草甘膦，林子里时常可见废弃的农药瓶子。茶叶采收后需要大量制茶厂房，但当地规划未跟上，缺乏集中的生产区域，大量违建随之产生……

　　武夷山国家公园执法支队支队长刘国富说，山上毁林种茶，山下违建，成为武夷山国家公园很长一段时间里的乱象。

　　生态保护第一，是国家公园的天职。整合执法机构，集中行政执法，实行网格化全覆盖管理，以零容忍的高压姿态推进拔茶山、拆违建，构建智能化管理平台，通过购买社会化服务组建专业化巡护队伍……

　　一项项措施落地后，执法人员很快发现，生态保护难免要动老百姓的奶酪。协调生态保护与经济发展关系，远比想象中复杂。

　　武夷山国家公园执法支队副支队长吕兆平分析说，光靠几十个人组成的执法队伍，力有所不逮。解决问题的策略，是联防联动、共建共治。

　　2019年底，时任武夷山市星村镇镇长（现为该镇党委书记）的曾智敏多了一重身份——武夷山国家公园星村管理站站长。这个新头衔让她产生了“我也是国家公园人”的身份认同。定期与国家公园召开联席会议，联动开展毁林种茶、两违执法，进村入户宣讲森林防火、松材线虫病防控……曾智敏的加入，解决了国家公园管理中的“腿短”问题。

　　把地方力量纳入国家公园队伍，正是联防联动的具体实现方式。

　　如今，武夷山国家公园涉及的6个主要乡镇已分别设立管理站，站长由乡镇长兼任，负责协调、调动所在乡镇力量。他们的转任、提任，应事先征得国家公园管理局同意。同时，相应成立6个执法大队，与管理站合署办公。

　　林雅秋表示，创新管理体制，强化与地方政府合作，开展联合整治行动，使保护国家公园生态成为管理局和地方政府共同的主体责任。

　　吴伟同样有两重身份——武夷山市委常委、副市长和武夷山国家公园管理局副局长，在联防联动中扮演着桥梁角色。

　　吴伟介绍，在协调九曲花海旅游项目退出过程中，一开始投资人闭门不见。吴伟和执法人员花了大量时间宣讲国家公园理念，并对所有与整体规划不符的项目“一碗水端平”，这才做通了投资人的思想工作，说服其原有项目退出国家公园。

　　双方并没有因此变成冤家。在地方政府的牵线与支持下，投资人有意在国家公园外发展生态农业等新项目。企业负责人表示，政府层面在国家公园范围的执法力度这么大，今后武夷山生态环境只会越来越好，发展生态农业大有可为。

　　武夷山如何不变“无衣衫”？

　　【政策】

　　武夷山国家公园建立健全生态补偿机制，涵盖生态公益林保护补偿、天然商品乔木林停伐管护补助等11项生态补偿内容。其中，针对毛竹林实施的地役权管理，是武夷山国家公园首创。

　　执行最严格的生态保护，是国家公园的首要任务，但不是全部。

　　兰思仁分析说，自然保护地要避免走上极端，陷入“饭都吃不饱，猴子养那么肥”“武夷山变‘无衣衫’”的窘境。保护本身就是一种生产力，国家公园体制改革的核心，就是把生态保护与区域发展这对矛盾统一于国家公园体制内，实现人与自然和谐共生。

　　在武夷山，保护与发展的矛盾，首先体现在被封印的“绿色资产”。

　　武夷山国家公园试点区森林面积978.91平方公里，其中集体林与个人林面积527.76平方公里，这些林子曾是当地林农重要收入来源，却因地处自然保护地而采伐受限。“绿色资产”既不能变现，也不能流通。

　　上述的生态补偿政策，就是实现“社会得绿，林农得利”的有效办法。

　　近日，星村镇程墩村王卓英等14位村民与国家公园管理局签订毛竹林地役权管理合同。

　　依据合同，这14人所有的477亩毛竹林权属不变。未来10年，在原有生态公益林补偿金的基础上，他们还可获得每亩每年118元的生态补偿金。但他们不得再开展采伐竹材、采挖竹笋等经营活动。每年年终，国家公园管理局将对实施地役权管理的毛竹林进行检查验收。

　　目前，整个试点区已有4.5万亩毛竹林实施地役权管理。

　　武夷山国家公园生态保护部部长廖传平认为，实施地役权管理后，毛竹林的林地、林木权属不变，国家公园则获得毛竹林的经营管理权。通过统一管理，可以减少国家公园核心保护区的人为活动，同时保证林农的权益。

　　此外，针对茶业，在严控违规扩种的基础上，武夷山国家公园在存量上做文章，引导广大茶农开展生态茶园改造，“用10%面积的发展，换取90%更重要区域的保护”。

　　在星村镇燕子窠，随处可见“头戴帽、腰系带、脚穿鞋、远离化肥农药、施用有机肥”的生态茶园。

　　武夷山市永生茶业有限公司副总经理方舟，在国家公园的倡导下率先投身生态茶园改造工作。其第一片示范基地位于九曲溪上游，面积1200多亩，其中，200多亩用于套种珍贵阔叶树，由国家公园免费提供苗木。

　　方舟说，一方面，樱花、桂花、罗汉松、竹柏、楠木、红豆杉、银杏等阔叶树，确保了生物多样性，重构了茶园生态系统；另一方面，推动农药化肥减量，产出的生态茶在外形、汤色、香气、滋味等品鉴指标上有更加优良的表现，在市场端更受青睐。

　　在处理保护与发展的矛盾上，武夷山国家公园作出许多有益尝试，但这依然是个未结题的课题。

　　在吴伟看来，打通绿水青山向金山银山转换的通道，有赖于拓展生态产品价值实现路径。他的设想是，在碳达峰、碳中和的背景下，在坚持严格保护的前提下，开发林业碳汇项目，参与林业碳汇交易，以市场化的方式支持林业生态保护，进一步激活绿水青山的生产力。

　　（记者 张辉 通讯员 吴炳贤）