环境是人类赖以生存的物质基础，也是支撑国民经济健康发展的重要基石。然而，目前我们所面临的环境问题非常严峻，主要表现在以下几个方面：（1）环境污染不仅没有得到有效遏制，而且呈现加剧蔓延态势。从承载能力指标来看，我国主要污染物远远超过环境承载能力，从空间上来看，环境污染已经从陆地扩展到海洋，从地表延伸到地下，环境污染由过去的“点”发展到如今的“面”，立体污染已经清晰地呈现在眼前。（2）重大环境突发问题时常出现，我国已进入环境污染事故高发期。近年来一些地方相继发生了重大环境污染事故，造成严重的恶劣影响，甚至波及到国家形象。（3）环境污染带来的损失巨大，根据2006年公布的《国民经济绿色核算研究报告》，2004年全国环境污染带来的经济损失高达5118亿元，占当年GDP的3.05%。（4）环境成为外交的重要领域，资源与环境的国际贸易争端与摩擦不断加剧，履行国家环境义务、保障国家资源供给、突破绿色贸易壁垒等已成为国家外交事务的新任务，回击和应对“中国环境威胁论”的论调成为不可回避的重要问题。
面对如此严峻的问题，我国政府非常重视，将环境保护摆上重要的战略位置，提出了以科学发展观统领经济社会发展全局，加快资源节约型、环境友好型社会建设，促进人与自然和谐发展的战略，并且在我国“十一五”经济社会发展规划中明确地提出了今后五年环境保护的主要目标：到2010年，在保持国民经济平稳较快增长的同时，使重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制，单位国内生产总值（ＧＤＰ）能源消耗比“十五”期末降低20％左右，主要污染物排放总量减少10％，森林覆盖率由18.2％提高到20％。遗憾的是，“十一五”开局之年，我国单位ＧＤＰ能耗仅下降1.23％，化学需氧量和二氧化硫排放量不降反升，分别增长1.9％和2.4％，节能减排两大指标均未能完成计划，未来能否完成刚性约束指标倍受质疑。
环境问题涉及面广泛，它不仅仅是环境本身的问题，而且与执政能力密切相关，是重大的政治问题。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确指出：“加强环境保护是落实科学发展观的重要举措，是全面建设小康社会的内在要求，是坚持执政为民、提高执政能力的实际行动，是构建社会主义和谐社会的有力保障”。党中央和国务院将环境保护作为一项国策，从关系到执政能力的战略高度进行重视，其高度是前所未有的，决心是巨大的，手段是强有力的。
如何评价环境执政能力，是一个复杂的问题，从不同的角度会有不同的结论。作者认为，从环境演变的过程，特别是从环境现状与治理效果来进行评价，同大众感受密切结合，是比较符合实际方法。凡环境恶化得到有效遏制，环境有大幅度改善，环境执政能力强，否则，环境执政能力弱，甚至是环境执政能力彻底失败！按此标准评价我国的环境执政能力，从整体上来看，我国的环境执政能力并不乐观，可以概括地说，局部环境执政能力好（良好），整体环境执政能力有待于大幅度提高，地方政府的环境执政能力亟待增强。
我国面临的严峻的环境保护形势，对环境执政能力提出了极大的挑战，急呼提高环境执政能力成为时代的强音。
提高环境执政能力，是一个复杂的系统工程，作者认为，目前至少应该从以下几个方面进行强化。
（1）切实落实科学发展观，脚踏实地地建设环境友好型社会
落实科学发展观，建设环境友好型和谐社会是一项长期的任务。为此，中国政府关于环境方面提出了加快实行“三个转变”的决定，即从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。我国各项工作，要围绕着这三个转变扎扎实实地展开，切实搞好落实。目前，一些部门、决策者，将环境保护挂在嘴上，光说不练，依然走重经济增长轻环境保护之路。说做两张皮，是环境保护最常见的现象，也反映出环保与经济发展脱节的不正常发展模式依然盛行，将科学发展观落到实处，是提高环境执政能力的首要任务。
（2）扎扎实实地落实环保法规，违者必纠必严惩
目前，我国已经建立了相对完善的环境保护法律法规和标准体系。自新中国成立以来，全国人民代表大会及其常务委员会制定了环境保护法律9部、自然资源保护法律15部，国务院制定或修订了《建设项目环境保护管理条例》等行政法规50余项，国务院有关部门及地方制定和颁布了规章和地方法规660余件，国家颁布了800余项国家环境保护标准（截至2005年底）。虽然中国不断加强环境执法检查和行政执法，查处了大量的环境违法案件，但从整体上来看，有法不依、违法不纠不惩现象还十分普遍。国家环境保护总局曾两次公布挂牌督办环境违法重大案件，环境违法单位“抗压性”很强。轰动一时的“沱江污染事故”造成了上亿元的重大经济损失，对肇事企业的罚款却只有100万元。尽管《中华人们共和国刑事诉讼法》有重大环境污染事故罪（重大环境污染事故罪、非法处置进口固体废物罪、擅自进口固体废物罪、环境监管失职罪、走私废物罪），但因环境污染被追究刑事责任的人却寥若晨星。因此，扎扎实实地落实环保法规，违者必纠必严惩，是提高环境执政能力的重大任务，目前这种现象不能再继续下去了。法律法规成为摆设，不仅损害法律法规的权威性、严肃性，而且环境的持续恶化已经威胁到民族生存的根基，必须给予高度重视。对环境违法者宽容，就是对人民的犯罪。
（3）建立和落实地方有关领导的责任追究制度
2006年2月12日，监察部和国家环保总局颁布实施了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，该规定适用于国家行政机关及其工作人员、企业中由国家行政机关任命的人员有环境保护违法违纪行为应当给予处分的人员。各地依据自己的实际情况也相继制定了环境保护责任制和责任追究办法，这是非常好的契机。责任到人，有利于分清责任和追究责任，如果能够认真地贯彻执行，对环境保护是非常有利的。根据目前我国的环境管理现状，建立和落实地方有关领导责任追究制度更为迫切。《国务院落实科学发展观加强环境保护决定》指出，地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人，政府和部门都要有一位领导分管环保工作，确保认识到位、责任到位、措施到位、投入到位。在此基础上，建议将地方党的主要领导和有关部门主要负责人也要列为相关责任人，这样更符合决策的实际情况。政府是在党的领导下工作，只追究地方政府领导人的责任，不追究相应的地方党的负责人的责任，是不公平的，被追究者也不服气。一定要将责任追究落到实处，绝对不能让“制度墙上挂”的现象继续存在了，否则环境保护的大计难以如期实现！
（4）建立长效的环境执政机制和制度
环境执政能力，需要完善的长效机制，这样才能不断地巩固执政能力。长效环境执政机制包括健全完善的环境法规和标准体系，严格执行相关法规和标准的机制、确保环境监管制度顺利运行机制、科学的环境保护投入机制、市场运行机制、环境执政能力科技、人才机制、环境执政的奖惩机制等多个方面。用机制和制度去增强执政能力，避免人治是我们今后长期的重要工作。风暴式的环境治理方式可能在短时间内形成环境治理的强势，但随着时间的推移，风暴的威力越来越小，边际效益越来越不如意，常常是“摁下葫芦起了瓢”。长效环境执政能力机制，虽然发挥作用的过程比较长，但效果却可以持续。因此，环境执政机制和制度建设，是环境执政能力提高的重要组成部分，必须搞好。
（5）强化环境执政能力的监督
环境执政能力需要强有力的监督才能提高其效能。环境执政能力的监督依赖政府内部的自我监督和外部的监督，以此形成合力。我国政府十分重视环境监督管理，实施各级政府对当地环境质量负责，环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的环境管理体制。国家建立了全国环境保护部际联席会议制度，并成立了区域环境督查派出机构，加强部门和地区间的协调与合作。客观地说，我国环境监督取得了一定的成效，但不可否认的是，局部地区或者部门环境监督失职现象仍时有发生，甚至监督部门与企业成为“共犯”，共同对环境造成危害，环境监督“失效”不同程度地存在。对此我们有必要在重视政府内部监督体系建设、强化监督效率的同时，大力扶植建立外部监督体系，健全社会监督机制，在法律允许的范围内提高环境信息透明度，降低环境NGO（非政府组织）注册的门槛并给予适当扶持，充分发挥其促进环境保护的积极作用。同时建立领导干部环境保护审计制度，提倡环境保护“一票否决”，对于没有达到环境保护标准，没有完成环境保护任务，所辖区域环境恶化，经环境审计不合格的，在职务晋升、评优创先、代表推选等方面进行否决。
(姜文来/中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，研究员、博士生导师） |
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