为全国自然生态空间用途管制试点之一，武夷山市破解多头交叉、监管打架等现象，将山水林田湖草作为生命共同体，探索创新自然生态管护新模式

　　春暖花开时节，武夷大地处处草木蔓发，春山如笑。

　　武夷山市星村镇黄村村，位于武夷山国家公园体制试点区九曲溪上游保护地带。在这个茶香四溢的山村，茶山有点特别——山林掩映于茶丛中，层层叠叠，一望无际。“好茶离不开绿水青山。山顶、山腰、山脚都有山林，茶农说‘头戴帽、腰绑带、脚穿鞋’，才是好茶山。”茶农范德兴说。

　　从开山种茶到退茶还林，一场深刻的生态理念变革正席卷武夷山。守护绿水青山，山水林田湖草不是分而治之，而是要一起看住。“作为生态文明建设的先行者，武夷山市以供给侧改革推进生态文明建设，将所有自然生态空间纳入用途管制，解决‘九龙治水’的难题。”武夷山市委书记林旭阳说。

　　一个空间，管护更全面

　　作为全国10个国家公园体制试点区之一，武夷山国家公园体制试点区包括国家级自然保护区、风景名胜区、九曲溪上游保护地带等。碧水丹山孕育了丰富的自然资源，区内森林、水、荒地、草原和山岭等五类自然资源样样不少，其中森林资源面积851.97平方公里，占总面积的90.40%。

　　但是，如何管理这些自然资源？“这些自然资源分属8个管理部门，每个部门都划了各自的自然生态空间，名目众多，如地质公园、水源保护区、湿地公园等。这种行政机构的条块化职权分割，导致多头交叉管理，监管空白、监管打架的现象并不少见。如一块耕地，上面有苗圃，在认定这块土地性质上，国土和林业部门就有不同看法。”对此，武夷山市国土局规划耕保股负责人刘琤深有体会，“九龙治水”，用力不均，容易按下葫芦浮起瓢，耕地保护严了，其他自然生态空间的保护却相对薄弱。

　　去年6月，武夷山成为国家自然生态空间用途管制试点之一，一场自然资源管理体制改革由此拉开帷幕。武夷山国家公园体制试点区成为试点工作的先行者。

　　破解“九龙治水”乱象，首先得明确自然资源的“主人”：哪些自然资源属集体，哪些属国有。刘琤说，试点区经一年多的统一确权登记，厘清五类资源类型的家底，确定集体土地所有权面积为675.49平方公里，全民所有权面积为276.03平方公里。“这样，划清全民和集体之间的边界以及不同集体所有者的边界，权利主体就明确了。”

　　但全民所有的自然资源由谁来管？过去的问题在于将自然生态空间分门别类，管理碎片化。武夷山市从此破题，将自然资源当作一个整体，将山水林田湖草当作一个生命共同体来协同共治。

　　如此，秉纲而目自张。刘琤说，运用各种自然资源管理部门的原有规划，如生态红线等成果，武夷山探索多规合一、化繁为简，将原来众多的自然生态空间通通装入一个立体空间，不仅考虑耕地，对天然草地、林地、河流、湖泊等生态空间也实行用途管制。这样，区域准入制度顺理成章，即按照空间资源禀赋来区分，而非以部门为准绳。新空间分为重要生态空间和一般生态空间，具有特殊重要生态功能必须强制性严格保护的区域，按禁止开发区的要求来管理，一般自然生态空间可以适度利用，确保生态空间不减少。

　　通过初步划定，武夷山市全市自然生态空间总面积2190平方公里，占全市土地总面积78.16%。这意味着武夷山绝大多数的国土都纳入用途管制。

　　两张清单，守护绿水青山

　　武夷山市市长谢启龙说，建立覆盖全部国土空间的用途管制制度，就是要强化布局来实现生态保护，探索实施产业项目准入正面清单、负面清单。重要生态空间实施正面清单，只允许符合生态主导功能的基础性、公益性项目进入；一般生态空间，列出允许、限制、禁止产业和项目类型清单，以及产业活动规模、强度、布局等。

　　“目前，武夷山市国家重点生态功能区产业准入负面清单已出炉，涉及国民经济8门类27大类27中类23小类，实施更严格准入门槛，不仅严格管制建设空间占用生态空间，淘汰了资源消耗性、产能落后型大小项目100多项，也严格控制生态与农业空间之间用途转化。在产业负面清单第一项中，就是严格控制茶园面积，今年我们以更新理念、更大力度，持续整治违规违法开垦茶山。”市发展改革和科技局副局长廖春燕说。

　　九曲溪上游有8个村庄，黄村村是其中之一。“一亩林地可种约300棵树，茶农通常会砍掉三分之一的树用来种茶。除直接砍掉树木外，有的茶农还会将树皮剥去，让它慢慢枯死。”黄村村党总支书记黄正华见证了“种茶热”带来的生态破坏。

　　“茶不到星村不香”，星村镇是武夷山的茶业大镇。虽然近10年来，武夷山持续整治违规开垦茶山，但因茶业市场持续走俏，个别村民冒险毁林种茶，破坏了林业自然资源，影响了山水等自然资源。痛定思痛，该镇毅然转身，在生态文明建设中奋力走在全市前列。

　　走进星村镇朝阳村乌岩垄茶山，一片新种的桂花树有4亩，上面的蓝色综合整治责任牌很是醒目，标注了山场面积、补种阔叶林时间和管护责任人信息。曾经，这是片茶农违法开垦的茶山，今年2月3日退茶还林。镇林业站站长季永超告诉记者，试点中将星村镇列入一般生态空间，属限制开发区域，改造了1万亩违规违法开垦的茶山。

　　从2009年来，武夷山累计整治违规违法开垦茶山6.5万亩，恢复造林1.7万亩，共处理毁林种茶案件243起。“茶山与林地和谐共生，虽然茶产量下降了，但是武夷山通过加强自然生态空间用途管制，放心茶、生态茶有口皆碑，茶业走向了高质量发展阶段。”林旭阳说。